Ernährung sichern - für eine "Development Box" im WTO-Agrarabkommen

Die derzeitige Verhandlungsrunde der WTO wird als "Entwicklungsrunde" deklariert. Dabei steht der landwirtschaftliche Sektor im Mittelpunkt für die Entwicklungsländer. Mit diesem Positionspapier wollen Germanwatch, FIAN Deutschland und der Weltladen-Dachverband deutlich machen, wie der Anspruch einer "Entwicklungsrunde" im Agrarbereich wahrhaftig umgesetzt werden kann. Das Agrarabkommen muss so gestaltet werden, dass es einen Beitrag zur Ernährungssicherung im Süden leistet.

Im Rahmen der Initiative "Ernährung sichern - für eine globale Agrarwende" setzen sich FIAN DEUTSCHLAND, Weltladendachverband und Germanwatch für faire Regeln im internationalen Agrarhandel ein. Wir sind der Auffassung, dass eine globale Agrarwende erforderlich ist, um das Menschenrecht sich zu ernähren für alle Menschen einzulösen und die landwirtschaftliche Produktion sozial und ökologisch und damit nachhaltig zu gestalten. Die kleinstrukturierte Landwirtschaft in ihrer einzigartigen kulturellen Vielfalt muss erhalten bleiben, weil sie einen Beitrag zur Ernährungssicherheit leistet. Ihr Fortbestand ist jedoch bedroht! Die von IWF, Weltbank und WTO forcierte Liberalisierung im Süden bei gleichzeitig fortbestehendem Agrarprotektionismus im Norden gefährdet die Existenzgrundlagen der bäuerlichen Landwirtschaft. Deshalb müssen die Regeln des internationalen Agrarhandels so reformiert werden, dass sie für und nicht gegen die kleinstrukturierte Landwirtschaft ausgerichtet sind und damit zur Hungerbekämpfung und zur Umsetzung des Menschenrechts auf Nahrung beitragen. Germanwatch, FIAN DEUTSCHLAND und der Weltladen-Dachverband plädieren deshalb für eine weitreichende Umgestaltung des Agrarabkommens der WTO und insbesondere die Einführung einer Development Box. Die Vorschläge vereinen die unterschiedlichen Erfahrungen der Organisationen aus der Entwicklungspolitik, der Menschenrechtspolitik und dem fairen Handel. Sie sollen weiter intensiv mit Partnern aus dem Süden diskutiert werden und gegebenenfalls angepasst werden.

Das WTO-Agrarabkommen

Das Agrarabkommen muß derart gestaltet sein, daß es zur Reduzierung von Armut und Hunger in Entwicklungsländern v.a. im ländlichen Raum beiträgt. Der Handel sollte in den Dienst der Erreichung des 2015 Millennium Ziels - Halbierung der Zahl der extremen Armen und Hungernden bis 2015 - gestellt werden. Das in der Präambel des Agrarabkommens festgelegte Ziel, ein faires und marktorientiertes Agrarhandelssystem unter Berücksichtigung nicht handelsbezogener Anliegen wie Ernährungssicherung und Umweltschutz zu schaffen, bietet dafür eine erste Grundlage - die sich aber noch nicht im Inhalt des Abkommens wirklich widerspiegelt.

Das WTO-Agrarabkommen (AoA) sieht Reduktionsverpflichtungen für die Bereiche Marktzugang, interne Stützung und Exportsubventionen vor. Ausgenommen von Reduktionsverpflichtungen sind Maßnahmen, die im Annex II (Grüne Box) aufgeführt sind, sofern sie keine oder höchstens geringe Handelsverzerrungen bewirken, sowie allgemeine Investitionsbeihilfen und Beihilfen für landwirtschaftliche Betriebsmittel für Kleinbauern (Artikel 6.2. AoA) in Entwicklungsländern als auch Subventionen, die mit Produktionsbeschränkungen einhergehen (Art. 6.5. AoA,). Besondere Aufmerksamkeit verdient die dezidierte Erwähnung von "Erzeugern mit geringem Einkommen und geringen Ressourcen" in Artikel 6.2., welche die Notwendigkeit der gezielten Unterstützung von Kleinbauern unterstreicht. Die bis Ende 2003 gültige "Friedensklausel" verhindert Klagen vor dem WTO-Streitschlichtungsorgan, die sich auf die interne Stützung und Exportsubventionen beziehen (Artikel 13, AoA).

Das Agrarabkommen trägt bisher kaum den Problemen der Entwicklungsländer, dem Ziel der Hungerbekämpfung und der Umsetzung des Rechts auf Nahrung sowie den Bedürfnissen von Kleinbauern Rechnung.

Bisherige Regelungen im Rahmen der Sonder- und Vorzugsbehandlung der Entwicklungsländer sind unzureichend, um den Problemen der Entwicklungsländer und den Bedürfnissen von Kleinbauern Rechnung zu tragen. Sie tragen nicht zur Erreichung von Ernährungssicherung bei. Hingegen kommen die Bestimmungen größtenteils der Unterstützungspraxis der Landwirtschaft in den Industrieländern entgegen, insbesondere den USA und der EU. Faire Regeln im Agrarhandel heißt hier, die Sonderbehandlung der Industrieländer umzukehren.

Die Handelsliberalisierung bedroht Kleinbauern und die kleinstrukturierte Landwirtschaft

Artikel 20 des Agrarabkommens sieht für die Verhandlungen vor, die bis zu diesem Zeitpunkt gewonnenen Erfahrungen bei der Durchführung der Senkungsverpflichtungen zu beachten. Nicht handelsbezogene Anliegen und die Sonder- und Vorzugsbehandlung sollen dabei als integraler Bestandteil des Agrarabkommens berücksichtigt werden. Dies wurde explizit durch die Doha Entwicklungsagenda bestätigt.

Eine differenzierte Analyse der Auswirkungen der Handelsliberalisierung auf Kleinbauern und Ernährungssicherung im Süden ausgehend vom WTO - Agrarabkommen muss berücksichtigen, dass die WTO nicht der einzige Akteur ist. Viele der negativen Auswirkungen sind auf die Strukturanpassungsprogramme des IWF, regionale Handelsabkommen und progressive nationale Liberalisierer zurückzuführen. Dennoch lassen sich einige Erfahrungen mit dem WTO-Agrarabkommen beschreiben:

• Industrieländer können mit dem Agrarabkommen ihre Subventionspraxis fortsetzen und betreiben auf dem Weltmarkt ein ruinöses Dumping zu Lasten der Landwirtschaft und Ernährungssicherheit vieler Entwicklungsländer.
• Die Liberalisierung führte in vielen Entwicklungsländern zu einer Importflut an Nahrungsmitteln, ohne dass die Länder in der Lage gewesen wären, ihre Agrarexporte auszudehnen. Kleinbauern werden aus der Produktion verdrängt.
• In vielen Entwicklungsländern wurden Lebensmittelverarbeitungs- und Vermarktungsstrukturen zerstört, die für die Volkswirtschaft und für die Nahrungsmittelversorgung lebenswichtig waren, weil sie nicht mit den billigen Importen konkurrieren konnten.
• Es ließ sich eine allgemeine Tendenz zur Konzentration im Agrarbereich in vielen Ländern beobachten. Die Entstehung größerer Betriebe verstärkt die Marginalisierung von Kleinbauern, Beschäftigungslosigkeit und Armut wegen fehlender sozialer Sicherheitsnetze.

Die Agrarhandelsliberalisierung gefährdet damit die Ernährungssicherheit und das Recht auf Nahrung. Angesichts dieser Erfahrungen muss das Agrarabkommen der WTO drastisch umgestaltet werden. Entscheidend sind neue Schutzmöglichkeiten für Entwicklungsländer und Kleinbauern, der Abbau von Exportsubventionen und die Orientierung auf das Recht auf Nahrung. Marktöffnung im Norden kann die Probleme der Handelsliberalisierung für Kleinbauern dagegen nicht lösen. Sie kann sogar kontraproduktiv sein, wenn sie zu einer verstärkten Exportorientierung und Konzentration in der Landwirtschaft führt und Kleinbauern von Großproduzenten an den Rand gedrängt werden.

Entwicklungsanliegen als integralen Bestandteil ins WTO-Agrarabkommen aufnehmen

Seit dem Scheitern der WTO-Ministerkonferenz in Seattle 1999 drängen einige Entwicklungsländer und viele NGOs darauf, die Entwicklungsanliegen und die spezifischen Bedürfnisse von Kleinbauern im WTO-Agrarabkommen zu verankern. Der Vorschlag, eine "Development Box" ins WTO-Agrarabkommen aufzunehmen, greift genau dieses Anliegen auf. Die dringliche Notwendigkeit wird deutlich angesichts der Tatsache, dass Dreiviertel der Armen und der Hungernden im ländlichen Raum leben und dass in Ländern mit niedrigen Einkommen im Schnitt 70% der Bevölkerung in der Landwirtschaft tätig sind.

Bei der Ministerkonferenz in Doha im November 2001 fand ein Treffen der Gruppe der "Friends of the Development Box" statt.(1) Sie beklagten, dass die Verhandlungen im Agrarbereich die Sorgen von vielen Entwicklungsländern hinsichtlich der Probleme von Kleinbauern ignorierten. Zudem legitimiere das gegenwärtige WTO Handelssystem den unfairen Agrarhandel. Ihrer Forderung in der Ministererklärung einen expliziten Hinweis auf die sog. Development Box einzufügen, wurde nicht nachgekommen. Allerdings wird in der Ministererklärung ausgeführt, dass die Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern integraler Teil aller Verhandlungselemente sein soll, um effektiv ihren Entwicklungsbedürfnissen incl. Ernährungssicherung und ländliche Entwicklung Rechnung zu tragen. Diese Zusage muss nun von den Mitgliedsstaaten der WTO mit Leben gefüllt werden.

Die Veränderung des Agrarabkommens ist ein Pflicht für die internationale Staatengemeinschaft und für die deutsche Regierung, die das Recht auf Nahrung in ihrer Strategie zur Armutsbekämpfung betont. Diese Veränderungen sind notwendig, um Gerechtigkeit und Menschenrechten genüge zu tun. Sie dürfen deshalb nicht an Bedingungen wie Zugeständnisse der Entwicklungsländer in anderen Handelsbereichen geknüpft werden. Insbesondere lehnen wir es ab, von Entwicklungsländern Zustimmung zu den neuen Themen Investitionen und Wettbewerb als Gegenleistung für ein Entgegenkommen im Agrarsektor zu verlangen.

Die Development Box setzt an den bestehenden Ungleichheiten und den geschilderten Erfahrungen an und greift wichtige Entwicklungsanliegen auf. Ziel ist es....

• die einheimische Nahrungsmittelproduktion in Entwicklungsländern zu schützen und auszuweiten, insbesondere bei Grundnahrungsmitteln
• arme Bauern vor Dumping mittels subventionierter Importe aus den reichen Ländern zu schützen
• den Entwicklungsländern mehr Flexibilität zur gezielten Förderung von Kleinbauern einzuräumen
• Beschäftigung auszuweiten und Ernährungssicherung zu fördern.

Welche Bestimmungen nun in das Agrarabkommen integriert werden, unterliegt dem Verhandlungsprozess. Nach Meinung von FIAN DEUTSCHLAND, Weltladendachverband und Germanwatch sind zur Erreichung der obengenannten Ziele folgende Maßnahmen erforderlich:

I.  Maßnahmen zum Schutz der einheimischen Produktion von Grundnahrungsmitteln und der Kleinbauern in Entwicklungsländern vor Dumping mittels subventionierter Importe. Sie sind Teil der Sonder- und Vorzugsbehandlung.

• Entwicklungsländer sollten die Möglichkeit erhalten, eine Liste von Produkten zu definieren, die für die Sicherung der Ernährung von hoher Bedeutung sind aufgrund ihrer Relevanz zur Förderung der Beschäftigung und aufgrund des Existenz sichernden Charakters für Kleinbauern. Sie umfasst Grundnahrungsmittel und andere Produkte, die überwiegend von Kleinbauern und -bäuerinnen angebaut werden. Produkte auf dieser Negativ-Liste sollten von sämtlichen Reduktionsverpflichtungen des Agrarabkommens ausgenommen werden.

• Die spezielle Schutzklausel im Agrarabkommen erlaubt, zusätzliche Zölle zu erheben, wenn das Einfuhrvolumen eine bestimmte Schwelle überschreitet oder der Einfuhrpreis unter eine bestimmte Schwelle sinkt. Den betroffenen Exportstaaten muss hierbei keine handelspolitische Kompensation geleistet werden. Diese Schutzklausel sollte auf alle Entwicklungsländer ausgeweitet werden und für alle Agrarprodukte gelten. Derzeit kann die spezielle Schutzklausel nur von den Industrieländern und nur einigen wenigen Entwicklungsländern in Anspruch genommen werden.

II.  Maßnahmen, die Entwicklungsländern eine größere Flexibilität zur Förderung der ländlichen Entwicklung und der Ernährungssicherung sowie zur gezielten Förderung von Kleinbauern einräumen. Sie sind Teil der Sonder- und Vorzugsbehandlung.

• Die de minimis Grenze soll für Entwicklungsländer von derzeit 10% auf 20% erhöht werden. Damit können Entwicklungsländer Subventionen gewähren, ohne dass sie Reduktionsverpflichtungen unterworfen sind, auch wenn sie handelsverzerrend sind. Der Spielraum von Entwicklungsländern zur Unterstützung von Programmen der Ernährungssicherung und der ländlichen Entwicklung als auch zur gezielten Förderung von Kleinbauern wird damit erhöht.
• Jegliche produktgebundene Subvention, die besonders Kleinbauern zugute kommt, soll darüber hinaus gänzlich von den Reduktionsverpflichtungen ausgenommen werden.
• Ernährungs- und Armutsbekämpfungsprogramme sollen als Teil der "Green Box" von sämtlichen Reduktionsverpflichtungen ausgenommen werden. Dabei geht es u.a. um Investitionen in die ländliche Infrastruktur, Beschäftigungsförderungsmaßnahmen, Förderung der Diversifizierung der Produktion, Erhöhung der Produktivität, Kompensation für strukturelle Anpassungsmaßnahmen, Förderung von agrar-ökologischen Anbaumethoden. Diese Maßnahmen sollen Teil einer integrierten Entwicklungsstrategie eines Landes sein.
• Die Maßnahmen zur gezielten Förderung von Erzeugern mit geringem Einkommen und geringen Ressourcen (Art. 6.2 AoA) sollen ausgeweitet werden. Sie sollten u.a eine gezielte Investitionsförderung, Zuschüsse für Elektrizität und Kraftstoff, preisstabilisierende Maßnahmen, Fortbildungen für Kleinbauern und -bäuerinnen und deren Organisationen, Maßnahmen zur Entwicklung lokaler Absatzmärkte und Kreditprogramme enthalten.

III.  Nachfolgende Maßnahmen beziehen sich auf Bereiche, die für die wirtschaftliche Entwicklung von Entwicklungsländern oder für die Förderung der Ernährungssicherung von Bedeutung sind. Sie sind nicht Teil der Sonder- und Vorzugsbehandlung für Entwicklungsländer.

• Die Subventionen sollen vollständig von der Produktion entkoppelt und an Programme zur Förderung von nicht handelsbezogenen Anliegen wie Umweltschutz, Ernährungssicherung etc. gekoppelt werden. Strikte Disziplinen sind erforderlich, um ihren Mißbrauch vorzubeugen. Für die Direktzahlungen für Erzeuger, die entkoppelte Einkommensunterstützung und die staatliche finanzielle Unterstützung von Einkommensversicherungen und Einkommenssicherheitsnetzen wird eine Deckelung eingeführt, der ein progressiver Abbau dieser Subventionen innerhalb von 5 Jahren folgt (Annex II, Absatz 5,6 und 7).
• Die Marrakesh Entscheidung für Nahrungsmittelimportländer muß dringend umgesetzt und operationalisiert werden, um die Nachteile resultierend aus steigenden Weltmarktpreisen für jene Länder auszugleichen. Nahrungsmittelhilfe, als eines der in der Marrakesh Entscheidung vorgesehenen Instrumente zur Kompensation von Nahrungsmittelimportländern, sollte in Zeiten hoher Weltmarktpreise nicht reduziert werden, sondern steigen. Zusätzliche Geldquellen müssen für alle vier erwähnten Bereiche eines globalen Welternährungssicherheitsnetzes - Finanzierungsinstrumente für Nahrungsmittelimporte, Nothilfe, strukturelle öffentliche Entwicklungshilfe, Exportkredite - erschlossen werden. Die Finanzierung kann durch die Reduzierung der Exportsubventionen erreicht werden. Nahrungsmittelhilfe darf nicht in Konkurrenz zu heimischer Produktion traten und die gelieferten Nahrungsmittel dürfen keine genmanipulierten Ingredienzen enthalten
• Die WTO soll in der Präambel des Marrakesh-Abkommens den Vorrang der Menschenrechte anerkennen, als auch in der Präambel des Agrarabkommens der WTO den Vorrang des Rechts auf Nahrung. Das Recht auf Nahrung ist ein fundamentales Menschenrecht, das jeder Person den Zugang zu ausreichender Nahrung in Umfang und Qualität, kulturell angepaßt und frei von schädlichen Substanzen gewährt. Die soziale Dimension wird damit in den Reformprozess eingeführt.
• Exportsubventionen sollen abgeschafft werden. Zudem müssen für die Bereiche Nahrungsmittelhilfe, Überschussverwertung, Exportkredite, staatliche Handelsunternehmen, Handelsförderung und Förderung von privaten Überseeinvestitionen klare Disziplinen festgelegt werden. Dumping und schädigende Auswirkungen für den Zugang von Kleinbauern zu ihren heimischen Märkten werden somit minimiert.
• Als Grundlage für die Festlegung des zukünftigen Zollabbaus soll die "swiss formula" gelten. Sie ermöglicht eine Annäherung der Zollsätze durch eine höhere Abbaurate von Zollspitzen. Eine Weiterführung der Zollreduktion auf der Grundlage der Uruguay Formel würde in den sensiblen Bereichen nur zu einer geringfügigen Reduzierung führen und damit keine wesentliche Verbesserung des Marktzuganges für Entwicklungsländer bringen.
• Die Marktmacht von multinationalen Konzernen im Agrarbereich und ihr Mißbrauch (u.a. in Form von Dumping) sollen ein Thema der Verhandlungen werden. Gemäß Art. VI GATT liegt Dumping vor, wenn Waren eines Landes unter ihren Selbstkosten auf den Markt eines anderen Landes gebracht werden. Dieses Dumping muß in Zukunft aufgrund seiner schädigenden Wirkung für die landwirtschaftliche Produktion und für Kleinbauern abgebaut werden. Dafür ist zunächst dessen Messung notwendig. Diese soll von einer multilateralen Institution für jedes Land durchgeführt werden.

Die Bundesregierung und die Europäische Union müssen daher:

• bei den Agrarverhandlungen in der WTO eine "Development Box" unterstützen, die gezielte Maßnahmen zur Unterstützung der kleinbäuerlichen Landwirtschaft und insbesondere von Erzeugern mit geringem Einkommen und geringen Ressourcen erlaubt;
• sich zu deutlich höheren Ausgaben zur Förderung der ländlichen Entwicklung im Süden als auch zur Umsetzung der Marrakesh Entscheidung verpflichten.

Darüber hinaus soll die Bundesregierung und die Europäische Union folgende, dringende Initiative für die 5. Ministerratstagung in Cancun ergreifen:

Die Mitgliedsländer der WTO sollen den Entwicklungsländern (EL) das Recht zugestehen, mit sofortiger Wirkung Ausgleichszölle in Höhe des Subventionsanteils der Landwirte in den Ursprungsländern in der OECD zu erheben (Anteil des Total Support Estimate am Bruttoproduktionswert der Landwirtschaft entsprechend OECD-Messung). Dafür würde dann die Friedensklausel bis 2005 verlängert werden.

Die Entwicklungsländer brauchen sofort die Möglichkeit, sich gegen die subventionierten Importe und das Dumping ausgehend von staatlicher Unterstützung und Marktmacht der Konzerne zu schützen. Darüber hinaus ist diese Maßnahme als Ausgleich für die "Auszeit" der Industrieländer bei der Umsetzung der Reduktionsverpflichtungen zu sehen. Während der Implementierungszeitraum der Industrieländer 2000 endete, endet er für Entwicklungsländer erst 2005.
 

Fußnoten:

(1) Kuba, Dominikanische Republik, El Salvador, Haiti, Honduras, Kenia, Nicaragua, Nigeria, Pakistan, Peru, Senegal, Sri Lanka, Uganda, Zimbabwe. Siehe auch Presseerklärung: http://www.wtowatch.org/library/admin/uploadedfiles/Press_statement_by_Friends_of_the_Development_.doc