Klimaschutz-Kleinarbeit: Ausgestaltung des Kyoto Protokolls

zu den UN-Klimaverhandlungen im Juni 1999 in Bonn
 
 
 
 

Autoren: Christoph Bals, Gerold Kier, Andrea Rück, Dr. Manfred Treber

Stand: 1.6.1999

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In diesem Briefing Paper erläutert GERMANWATCH wichtige aktuelle Punkte der internationalen Klimaverhandlungen. Darüberhinaus wird dargestellt, welche Forderungen im Sinne des Klimaschutzes und der nachhaltigen (d.h. vor allem auch sozial nachhaltigen) Entwicklung der Länder des Südens zu erheben sind. Die Forderungen richten sich in erster Linie an die bevorstehenden Klimaverhandlungen in Bonn (Juni 1999).
 
 
 

Darstellung, Problematik und Bewertung

Die Vertragsstaaten hatten sich in Artikel 2 der Konvention dazu verpflichtet, die atmosphärischen Treibhausgaskonzentrationen auf einem ungefährlichen Niveau zu stabilisieren und somit Schaden von Mensch, Landwirtschaft und Ökosystemen abzuhalten. Das Kyoto-Protokoll kann hierzu nur ein erster Schritt sein. Daß dafür sehr viel weitergehende Reduktionsziele nötig gewesen wären, hätten sie aus dem 2. Bericht des unabhängigen internationalen Wissenschaftlergremiums IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) herauslesen können. Diesen hatten auch die Vertragsstaaten als "derzeit umfassendste und maßgebliche Bewertung der Wissenschaft" bezeichnet.

Wenngleich das Protokoll also noch viel zu schwache Reduktionsverpflichtungen enthält, die zudem für einen sehr späten Zeitraum (2008-2012) vorgesehen sind, so weist es doch in die richtige Richtung. Immerhin konnte man in Kyoto davon ausgehen, daß - wenn die Staaten ihre Emissionsziele erfüllen - wegen des angenommenen Wachstums die Emissionen der Industrieländer im Jahre 2012 um etwa 30 % niedriger liegen werden, als es ohne ein Umsteuern der Fall wäre; und daß in den Industrieländern die Treibhausgasemissionen dann nicht mehr steigen, sondern fallen.

Das Protokoll tritt allerdings erst in Kraft, wenn es von mindestens 55 Staaten ratifiziert worden ist und dadurch gleichzeitig mindestens 55 % der 1990 von Industrieländern ausgestoßenen CO2-Emissionen abgedeckt sind. Diese gehen zu rund 34 Prozentpunkten auf das Konto der USA. Die USA haben deswegen eine Schlüsselposition für das Inkrafttreten des Protokolls inne, machen ihre Ratifizierung jedoch vor allem von einer Bedingung abhängig: die Entwicklungsländer, zumindest zentrale Schwellenländer, sollen "aussagekräftige Verpflichtungen" übernehmen. Diese Konstellation birgt ein nicht unerhebliches Konfliktpotential für das Verhältnis zwischen Nord und Süd und könnte zu einem Scheitern des gesamten Prozesses führen (näheres siehe Abschnitt "Einbeziehung der Entwicklungsländer").

Viele Länder werden vermutlich erst dann ratifizieren, wenn die noch offenen Punkte im Kyoto-Protokoll festgelegt sind. Zu vielen Punkten, die für die Wirksamkeit des Protokolls entscheidend sind, konnten in Kyoto nur sehr unkonkrete Beschlüsse gefaßt werden (bis zum 15. März 1999 haben 84 Vertragsstaaten das Protokoll unterzeichnet, neun Staaten haben es bislang ratifiziert).

Der Klimagipfel in Buenos Aires (COP 4, 2.-14. November 1998) erbrachte hierzu kaum Fortschritte. Das wichtigste Ergebnis von COP 4, der Aktionsplan von Buenos Aires, legt fest, welche Arbeiten in den nächsten Jahren angegangen und wann sie erledigt werden sollen. So wird es Aufgabe der kommenden Klimaverhandlungsrunden sein, die offenen Fragen zu den Kyoto-Mechanismen bis zur sechsten Vertragsstaatenkonferenz zu klären. Dabei ist besondere Aufmerksamkeit auf die Schwachstellen - oft auch als "Schlupflöcher" bezeichnet - zu richten: Denn das Protokoll ermöglicht derzeit noch einige "Tricks", mit denen auf dem Papier Emissionsreduktionen nachgewiesen werden können, obwohl die Atmosphäre nicht um eine einzige Tonne Treibhausgas entlastet wird. Die Risiken des Kyoto-Protokolls stehen vor allem in Zusammenhang mit:

• dem möglicherweise zugelassenen Handel (Trading) mit solchen Emissionskontingenten, die nicht vorher durch konkrete Maßnahmen eingespart wurden, sondern - ohne jegliche Klimaschutzmaßnahme - durch ein unrealistisch niedriges Emissionsziel (im Fall von Rußland ist es ein Stabilisierungsziel) für einige Länder zustandegekommen sind ("Hot Air" und "Tropical Air", näheres siehe Abschnitt "Kyoto-Mechanismen"),
• dem Clean Development Mechanism (CDM), der dazu führt, daß die Industrieländer zu Hause mehr Treibhausgase emittieren dürfen, als in Kyoto festgelegt wurde (näheres siehe Abschnitt "Kyoto-Mechanismen") und
• der methodisch sehr ungesicherten Anrechnung von Wäldern als CO2-Senken, bei deren Verankerung im Protokoll sogar noch ein Anreiz zum Abholzen von Urwäldern geschaffen werden könnte. Wegen dieser Unsicherheiten wurde der IPCC auf den Klimaverhandlungen im Juni 1998 um die Erstellung eines Special Report gebeten. Erst nach Fertigstellung dieses Berichts (unter dem Titel "Land Use, Land Use Change and Forestry", voraussichtlich im Mai 2000) soll eine Entscheidung fallen, inwieweit Senken einbezogen werden.

Keine Ergebnisse wurden bei COP 4 bei der zweiten Überprüfung der Angemessenheit der Verpflichtungen der Industrieländer (Art. 4.2 (d) der Konvention) erzielt, welche bis 31. Dezember 1998 abgeschlossen sein sollte. Der nächste Klimagipfel (COP 5) soll sich jetzt dazu äußern. Hiermit könnte der Prozeß für schärfere Verpflichtungen der Industrieländer in der nächsten Budget-Periode (ab 2013) eingeleitet werden.

Die Dynamik der Verhandlungen ist nach Buenos Aires so angelegt, daß wichtige Entscheidungen noch nicht für COP 5 im November 1999 in Bonn, sondern erst zu COP 6 (im Jahr 2000) zu erwarten sind. Folglich hat die Wahl des Austragungsortes für diese Konferenz große Bedeutung, denn der Gastgeber, der immer zugleich die Präsidentschaft innehat, fühlt sich immer auch für den erreichten Erfolg oder Mißerfolg mitverantwortlich. Für COP 5 fand sich kein Gastgeber, deshalb findet die Konferenz am Ort des Konferenzsekretariates - Bonn - statt. Die Präsidentschaft von COP 5 - Osteuropa ist an der Reihe - wird voraussichtlich Polen übernehmen. Die Niederlande wird wahrscheinlich Gastgeber von COP 6 sein.

Beobachter aus der Wirtschaft

Aus der Wirtschaft formierten sich mit dem US Business Council for Sustainable Energy und dem European Business Council for a Sustainable Energy Future (e⁵) 1992 bzw. 1996 zwei Zusammenschlüsse von Unternehmen, die stärkere Klimaschutzmaßnahmen einfordern und stetigen Mitgliederzuwachs verzeichnen. Auch aus den Reihen der Versicherungswirtschaft haben sich inzwischen mehr als 70 Versicherer weltweit zusammengeschlossen, um in der UNEP-Initiative der Versicherer dem Klimawandel zu begegnen. Und mittlerweile orientieren sich selbst Mineralölkonzerne wie British Petroleum (BP) und Shell schrittweise um.

Ein Großteil der Wirtschaftslobby bremst jedoch nach wie vor ein effektives Klimaschutzregime und nimmt dabei sehr widersprüchliche Positionen ein. So lehnte und lehnt etwa die Internationale Handelskammer (ICC) auf EU-Ebene zahlreiche CO2-Reduktionsmaßnahmen mit dem Argument ab, aus Wettbewerbsgründen sei ein OECD-weites oder gar weltweites Vorgehen notwendig. Bei den Klimaverhandlungen hingegen blockiert sie genau solche harmonisierten, aufeinander abgestimmten Maßnahmen der Industrieländer und agitierte entschieden dagegen, diese im Protokoll zu verankern.

Bezüglich der Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen am Klimaverhandlungsprozeß ergaben die Verhandlungen im November 1998 in Buenos Aires entscheidende Neuerungen. Den Vertretern von Umwelt-NRO, Wirtschaft und den Kommunen wurde ein weit größeres Recht als bisher eingeräumt, ihre Position zur Geltung zu bringen: Sie können nunmehr auch an den informellen Verhandlungen teilnehmen, solange nicht mindestens ein Drittel der anwesenden Vertragsstaaten Widerspruch einlegt.

Das Kyoto-Protokoll gibt den Vertragsstaaten verschiedene Möglichkeiten, Emissionen auch in anderen Ländern zu reduzieren, wenn dies dort kostengünstiger ist. Die Staaten erhalten hierdurch mehr Flexibilität (Flexibility) beim Erreichen ihres Emissionsziels. Bis zu COP 4 wurden diese Instrumente deshalb als Flexible Mechanismen ("flex mex") bezeichnet, seit COP 4 heißen sie auf Vorschlag der Entwicklungsländer nun Kyoto-Mechanismen.

Das Protokoll gibt den Vertragsstaaten hierzu folgende Verfahren an die Hand (siehe auch Tab. 1):

(1) Der Handel kann zwar schon vorher beginnen, bezieht sich jedoch nur auf solche Emissionen, die zwischen 2008 und 2012 eingespart werden; (2) Im Gegensatz zu Emissions Trading verweist das Kyoto-Protokoll hier nicht auf seinen eigenen Anhang, sondern auf den Anhang I der Klimarahmenkonvention

Tab. 1: Die Kyoto-Mechanismen

Emissions Trading und Hot Air

Anzumerken ist hier, daß die im Kyoto-Protokoll festgelegte 5,2 Prozent-Reduktion bereits enthält, daß Rußland und andere ehemalige Zentralverwaltungswirtschaften ihre "Hot Air" veräußern. Eine Lösung, die den Handel der Hot Air ausschließt, würde die durch das Kyoto-Protokoll festgeschriebene Emissionsreduktion auf bis zu zehn Prozent verschärfen.

Eine ähnliche Situation wie bei der "Hot Air" könnte entstehen, sobald sich - worauf derzeit v.a. die USA drängen - auch Entwicklungs- und Schwellenländer am Emissions Trading beteiligen können, nachdem sie auf freiwilliger Basis rechtlich verbindliche Emissionsziele akzeptiert haben. Hier besteht ebenfalls die Gefahr, daß ihnen Emissionsziele zugestanden werden, die weit über einem realistischen Business-as-usual-Szenario liegen. Damit würde auch hier die Möglichkeit geschaffen, große Kontingente von lediglich "virtuell eingesparten Emissionen" (in diesem Zusammenhang als "Tropical Air" bezeichnet) zu verkaufen.

Die USA beispielsweise haben großes Interesse am Ankauf solcher "Hot Air" bzw. "Tropical Air", weil sie dann im eigenen Land weniger Maßnahmen umsetzen müßten. Aber auch in der EU wächst das Interesse. Dem Klimaschutz ist damit nicht gedient: die Kontingente wurden nicht durch reelle Klimaschutzmaßnahmen eingespart, erlauben dem Käuferland jedoch tatsächlich, mehr Treibhausgase auszustoßen.

Germanwatch fordert daher:

• Maximal ein Drittel der Emissionsmenge, die laut Kyoto-Protokoll gegenüber 1990 verringert werden muß, darf im Ausland (d.h. über die Kyoto-Mechanismen) reduziert bzw. eingekauft werden. Die Rückkehr zu den Emissionen von 1990 - viele Länder haben ihre Emissionen seit 1990 noch einmal kräftig gesteigert - sollten sie auf jeden Fall im eigenen Land verwirklichen. Alternativ zu dieser Begrenzung schlägt Germanwatch vor, daß ein Land nicht mehr als 5 % seiner Emissionen von 1990 als Emissionskontingente kaufen oder verkaufen darf. Eine weitere Alternative könnte es sein, zumindest den Nachweis stetig sinkender Pro-Kopf-Emissionen führen zu müssen.
• Eingekaufte Emissionen müssen entweder nachweislich durch Klimaschutzmaßnahmen reduziert worden sein, oder das eingenommene Geld muß solchen Maßnahmen zugutekommen. Diese Forderung ist umso wichtiger, je weniger sich die Forderung nach einer Mengenbegrenzung (s.o.) durchsetzen läßt.
• Auf jeden Fall aber gilt: Bevor Emissions Trading zugelassen wird, muß ein funktionierender Mechanismus zu Monitoring, Verifikation und Sanktionen vorhanden sein.

Emissions Trading und Liability

Für das Verfahren sind zwei Regelungen vorstellbar. Zum einen könnten für den Verkauf anhand von klar definierten Kriterien automatisch Sanktionen in vorher exakt bestimmter Art und Höhe verhängt werden. Zum anderen könnte ein Gremium von Fall zu Fall über die angemessene Sanktion entscheiden. Letzteres könnte zwar in Einzelfällen der jeweiligen Situation gerecht werden, hätte jedoch gegenüber einem Automatismus den Nachteil, daß vor allem bei einflußreicheren Staaten immer Gründe gefunden werden, keine Sanktionen zu verhängen.

Auf die Frage, wer für den Verkauf "fauler PAAs" haftbar gemacht werden könnte, sind drei Antworten denkbar:

a) der Verkäufer (Seller Liability) (Position der USA) oder

b) der Käufer (Buyer Liability) oder

c) beide.

Derzeit ist noch unklar, ob am Emissions Trading nur Regierungen oder auch private Akteure teilnehmen dürfen. Sollte es auf die Regierungen beschränkt bleiben, so ist die Frage nach Buyer Liability oder Seller Liability von geringerer Bedeutung - auch wenn selbst in diesem Fall die Buyer Liability der wirkungsvollere Weg ist. Wird das Emissions Trading jedoch auf private Akteure ausgedehnt, so wird die Frage nach Buyer Liability oder Seller Liability sehr wichtig für die ökologische Effektivität des Emissions Trading im Sinne des Klimaschutzes.

Haftet der Verkäufer für "faule" PAAs (Seller Liability), so fliegt dies erst dann auf, wenn die 2008-2012 von seinem Heimatland ausgestoßenen Emissionen erfaßt worden sind. Entsprechende Statistiken werden voraussichtlich erst ca. 2014 vorliegen. Zu so einem späten Zeitpunkt kann jedoch ein Unternehmen, das z.B. im Jahre 2002 "faule" PAAs verkauft hat, unter Umständen nicht mehr belangt werden (z.B. weil es inzwischen Konkurs angemeldet hat). Und ob es tatsächlich gelingt, ernsthafte Sanktionen für den Verkäuferstaat (wenn er sein Emissionsziel nicht erreicht) zu vereinbaren, steht völlig in den Sternen.

Dieses Problem kann durch die Einführung der Buyer Liability in Kombination mit einem Versicherungssystem gelöst werden. Hier haftet der Käufer, indem die gekauften PAAs ganz oder anteilmäßig "abgewertet" würden. Er wird sich deshalb gegen den Schaden versichern, der entsteht, wenn sich die gekauften PAAs als "faul" herausstellen. Die Höhe der Risikoprämie, die er an ein Versicherungsunternehmen entrichtet, hängt klarerweise von der Wahrscheinlichkeit ab, mit der das Herkunftsland der PAAs sein Kyoto-Ziel erreichen wird. Je besser und glaubwürdiger das Emissionsszenario eines Landes ist, desto geringer fallen die Risikoprämien aus, desto besser sind folglich die Marktchancen seiner Unternehmen für den Verkauf von PAAs. Die hierfür benötigte Einstufung (Rating) der Länder kann durch die Versicherungsunternehmen selbst oder - wahrscheinlicher - durch Rating-Agenturen erfolgen.

Eine so gestaltete Buyer Liability hat entscheidende Vorteile:

• Für das Emissions Trading sollte die Buyer Liability gelten, da sie in Kombination mit einem Versicherungssystem für den Klimaschutz viel effektiver und ökonomisch effizienter, weil unbürokratischer, als die Seller Liability ist.
• Sanktionen für den Handel mit "faulen" PAAs sollten anhand von klar definierten Kriterien nach einem automatischen Verfahren und in vorher exakt bestimmter Art und Höhe verhängt werden.

Der 'Clean Development Mechanism': 'Joint Implementation' für Entwicklungsländer?

• Die ökologische Seriosität des Clean Development Mechanism muß sichergestellt sein. Es muß gewährleistet sein, daß die angerechneten Emissionskontingente auch tatsächlich eingespart wurden. Dies fordert nicht zuletzt klare Kriterien für die Auswahl der Zertifizierer sowie ihre wirksame Kontrolle, bei der im Sinne des Klimaschutzes tätige Nichtregierungsorganisationen ein Mitspracherecht haben müssen. Angesichts des enormen Aufwands kann diese Mitwirkung von NRO nicht unentgeltlich erfolgen.
• Im Rahmen von Joint Implementation und Clean Development Mechanism dürfen auf keinen Fall Projekte anerkannt werden, die den Transfer von Kohle- oder Kernkrafttechnologien beinhalten (auch die Regionalbanken, welche eine maßgebliche Rolle bei der Durchführung von CDM-Projekten haben sollten, dürfen keine Fördermittel für diese Technologien bereitstellen). Ein Beschluß über die Einbeziehung von Senken sollte erst fallen, sobald die methodischen Fragen hinreichend geklärt sind, d.h. auf keinen Fall vor Abschluß des IPCC Special Report (Mai 2000). Im ersten Schritt sollten nur Projekte zur Steigerung der Energie-Effizienz und zur Einführung von erneuerbaren Energieträgern durchgeführt werden.
• Es muß ein Mechanismus eingerichtet werden, der Betrug im Rahmen von Joint Implementation und Clean Development Mechanism mit empfindlichen Sanktionen ahndet.

Die Neuerungen bezüglich der Kyoto-Mechanismen seit COP 4

Bei COP 4 wurde außerdem ein technischer Workshop beschlossen, welcher vom 9.-15. April 1999 in Bonn stattfand und bei dem weitere technische und Verfahrens-Fragen bezüglich der Kyoto-Mechanismen besprochen wurden. Dies zeigt, daß aufgrund des Umfangs der zu erledigenden Arbeiten und des komplexen Themas die Verhandlungszeit alleine nicht ausreichen wird, um in der vorgegebenen Zeit zu Ergebnissen zu kommen. Deshalb sollen die Kyoto-Mechanismen in einem nicht-formalen Prozeß auch zwischen den offiziellen Klimaverhandlungen weiterdiskutiert werden.

Die von Deutschland und der EU geforderte konkrete, quantitative Obergrenze (Cap oder Concrete Ceiling) für die Nutzung der Mechanismen ist bei COP 4 in die im Arbeitsprogramm enthaltene Liste aufgenommen worden. Dies bedeutet jedoch keinesfalls, daß eine Obergrenze beschlossen werden wird, sondern nur, daß darüber die nächsten 2 Jahre noch verhandelt wird.

Die EU selbst hat am 17. Mai 1999 eine gemeinsame Verhandlungsposition zu einer Ceiling beschlossen, die nach einer komplexen Formel die Flexibilität für Vertragsparteien je nach ihrem Reduktionsziel berechnet. Danach müssen, nach ihren eigenen Angaben, die Parteien mindestens 50 Prozent ihrer Reduktionsverpflichtungen durch Maßnahmen im eigenen Land bestreiten. Anderen Rechnungen zufolge wird sogar noch eine höhere Flexibilität (65 Prozent) zugelassen, es handelt sich also nur um eine schwache Ceiling. Diese enttäuschend schwache Position, die der EU Forderung, die Reduktionen hauptsächlich zu Hause zu erbringen, widerspricht, ist vor allem auf den Einfluß der Niederlande und Schwedens zurückzuführen. Diese Länder wollen sich aufgrund der heimischen ansteigenden Emissionsentwicklung ein Freikaufen von den Verpflichtungen offenhalten.

Der EU-Vorschlag weist eine Begrenzung des Umfangs der über die Mechanismen handelbaren Emissionsmengen sowohl für die potentiellen Käufer als auch für die Verkäufer auf. Auf diese Weise ist eine Beschränkung des Volumens der "Hot Air" möglich.

Die USA reagierte jedoch sehr heftig auf den EU-Vorschlag, da sie jegliche Beschränkungen des Emissionshandels ablehnen und ihn dem freien Markt überlassen wollen.

Germanwatch fordert:

• Um durch das Kyoto-Protokoll eine große tatsächliche Emissionsreduktion zu erhalten, sollte die Concrete Ceiling für den Verkäufer so bemessen sein, daß nicht mehr als ein Fünftel der Menge an vorhandener Hot Air gehandelt werden kann. Dadurch würde sich die durch das Kyoto-Protokoll erzielbare Reduktion der Treibhausgasemissionen der Industrieländer von jetzt 5 auf 8 (bis 10) Prozent erhöhen.

Eine Unsicherheit im Klimaprozeß beruht auf dem Sachverhalt, daß für Industrieländer zwar rechtlich verbindliche und genaue Emissions-Reduktionsziele für die 1. Verpflichtungsperiode (2008 - 2012) festgelegt sind, es jedoch für die Art und Weise der Durchführung bzw. für die zeitlichen Fortschritte noch keine genauen Regeln gibt. Zwar haben die Industrieländer in der Konvention das Ziel festgelegt, bis zum Jahr 2000 auf die anthropogenen Treibhausgas-Emissionsniveaus von 1990 zurückzukommen, aber diese Forderung ist nicht rechtsverbindlich. Die meisten Industrieländer der OECD werden dieses Ziel verfehlen.

Artikel 3.2 des Protokolls fordert jedoch, daß jedes Industrieland bis zum Jahr 2005 einen nachweisbaren Fortschritt ("Demonstrable Progress") auf dem Weg zur Erfüllung der Vertragspflichten gemacht haben soll.

Germanwatch fordert:

• Die Nationalberichte der Industrieländer sollten Projektionen enthalten, wie die jeweiligen "Kyoto-Ziele" erreicht werden sollen. Diese Projektionen sollten jeweils im Rahmen der "In-Depth-Reviews" auf ihre Plausibilität überprüft werden.
• Diese Projektionen sollen im Rahmen der Revision der Richtlinien für Nationalberichte auf der kommenden SBSTA-Runde in diese Richtlinien aufgenommen werden, so daß die COP 5 diese endgültig verabschieden kann.
• In zwei "Stützjahren" 2005 und 2008 soll - anhand der eigenen Szenarien - der "Demonstrable Progress" überprüft werden.
• Bei fehlendem Nachweis des "Demonstrable Progress" einzelner Länder treten Beschränkungen des Rechts auf Emissions Trading in Kraft.
• Bei fehlendem Nachweis der Industrieländer insgesamt treten eventuelle Verpflichtungen der Schwellenländer in der zweiten Budget-Periode nicht in Kraft.

Ein zentraler Punkt des Protokolls sollte ein Mechanismus sein, der Hilfen und Sanktionen bei Nichterfüllung der Verpflichtungen vorsieht (Non-Compliance-Mechanismus). In Artikel 18 des Protokolls kommt ein solcher zwar bereits zur Sprache, genauere Bestimmungen sind dort jedoch noch nicht enthalten.

Neben solchen direkten Sanktionsmaßnahmen gibt es auch einen indirekten, moralischen Druck. Dieser entsteht z.B. durch die schon in der Konvention festgelegte Verpflichtung zum Veröffentlichen der Nationalberichte. Zudem würde der Druck auf die Industrieländer steigen, wenn sie wissen, daß erst nach Erfüllung ihrer Reduktionspflichten die Schwellenländer weitere Pflichten auferlegt bekommen (siehe Abschnitt "Einbeziehung der Entwicklungsländer"). Der indirekte, moralische Druck wird jedoch umso geringer sein, je mehr Länder an ihren Zielen zu scheitern drohen.

Ein wirkungsvoller Non-Compliance-Mechanismus ist unbedingt notwendig, damit InvestorInnen, UnternehmerInnen und VerbraucherInnen nicht ihr Vertrauen in die Klimaverhandlungen verlieren und um einen wirksamen Klimaschutz zu gewährleisten. Er ist zudem eine essentielle Voraussetzung für das Funktionieren der Kyoto-Mechanismen und ist in diesem Zusammenhang eng mit der Liability-Frage verknüpft. Denn der Wert gekaufter bzw. verkaufter Emissionskontingente sinkt, wenn andere Akteure ihre Verpflichtungen nicht einhalten und damit sozusagen eine Inflation der handelbaren Emissionsmenge bewirken (siehe Abschnitt "Kyoto-Mechanismen").

Germanwatch fordert daher,

• Ländern eine Unterstützung zu gewähren, sobald sich abzeichnet, daß sie Probleme beim Erreichen ihrer Verpflichtungen haben werden,
• das Nichterreichen der Verpflichtungen nach einem noch festzulegenden Verfahren mit spürbaren Sanktionen zu ahnden, die deutlich über den Kosten der CO2-Minderungsmaßnahmen liegen.

Entwicklungsländer - Hauptbetroffene einer Klimaänderung

Wenn man über eine Einbeziehung von Entwicklungsländern in das Klimaregime diskutiert, sollte man dies vor dem Hintergrund tun, daß Entwicklungsländer die Hauptbetroffenen einer globalen Klimaänderung sind, die Industrieländer dagegen die Hauptverursacher derselben. Da Entwicklungsländer stärker landwirtschaftlich strukturiert sind, sind sie von Wetterextremen sehr stark betroffen. Auch sind ihre Böden extrem anfällig für wetterbedingte Erosion. Darüber hinaus verfügen die meisten Entwicklungsländer nicht über genügend finanzielle Mittel, um Gegenmaßnahmen (Deichbau u. ä.) zu treffen. Studien des IPCC weisen darauf hin, daß die absolute Betroffenheit der Entwicklungsländer durch den Treibhauseffekt in Zukunft übermäßig groß sein wird. Die Vorfälle in den Jahren 1997, 1998 und 1999 in Afrika, Asien und Lateinamerika zeigen, welche Auswirkungen Wetterkatastrophen auf stark landwirtschaftlich strukturierte Länder haben können. In Ländern Lateinamerikas und Afrikas gab es extreme Trockenperioden (z.B. Chile, Brasilien, Sudan, weite Teile Ost-Afrikas). Große Flutkatastrophen fanden andererseits sowohl in Lateinamerika als auch in Asien statt (z.B. Mexiko, China, Indonesien, Indien, Bangladesch). In Bangladesch standen dabei 80% des Landes unter Wasser. Wahrscheinlich infolge der aufgetretenen Schäden (160 Mrd. $ an Schäden aufgrund der Überschwemmungen in China) hat sich China schon bei der IPCC-Vollversammlung in Wien im Oktober 1998 deutlich stärker engagiert und für eine intensive wissenschaftliche Untersuchung der durch Klimaänderung gehäuft auftretenden Klimaextreme ausgesprochen.

Freiwillige Selbstverpflichtungen von Entwicklungsländern

Zwar hatten einige Entwicklungsländer aus Lateinamerika in Kyoto (auf Drängen der USA) grundsätzlich signalisiert, eine freiwillige Selbstverpflichtung eingehen zu wollen und sich für einen entsprechenden Artikel ausgesprochen. Die Aufnahme eines solchen Artikels über die Möglichkeit freiwilliger, aber dann rechtlich verbindlicher Selbstverpflichtung für Entwicklungsländer in das Kyoto-Protokoll scheiterte jedoch am Einspruch der meisten anderen Länder des Südens. Das Protokoll behandelt konkrete klimaschützende Maßnahmen in Entwicklungsländern nur im Rahmen des Clean Development Mechanism, also in Form von Einzelprojekten, die Akteure aus Industrieländern tätigen (siehe Abschnitt "Kyoto-Mechanismen").

Als der Gastgeber Argentinien das Thema der freiwilligen Verpflichtung von Entwicklungsländern bei COP 4 wieder auf die Tagesordnung brachte, wurde es erneut durch heftigen Einspruch vieler Entwicklungsländer (vor allem Indien und China) abgeschmettert und von der Tagesordnung gestrichen.

Erwägt man Verpflichtungen für Entwicklungsländer, ist es wichtig zu differenzieren entsprechend den Unterschieden in den ökonomischen und sozialen Bedingungen zwischen den einzelnen Entwicklungsländer-Gruppen. Schwellenländer lassen sich nicht in einen Topf werfen mit den am wenigsten entwickelten Ländern ("Least Developed Countries"). Zwischen diesen beiden Extremen gibt es mindestens eine weitere große Kategorie. Auch die USA schlagen inzwischen eine Differenzierung innerhalb der Entwicklungsländer vor. So sprach sich Stuart Eizenstat (Delegationsleiter der USA in Kyoto) in einer Rede während des informellen Ministertreffens in Tokyo im September 1998 für eine Einteilung der Entwicklungsländer in 4 Kategorien aus, die jeweils unterschiedliche Verpflichtungen eingehen sollten.

Ein Anreiz zu freiwilligen Selbstverpflichtungen von Schwellenländern wäre z.B. durch eine Verknüpfung mit verstärkten Bemühungen seitens der Industrieländer um Technologietransfer gegeben (EU-Position). Um glaubwürdig zu sein, müßte dies heißen, konkrete Schritte, etwa den Aufkauf wichtiger relevanter Patente für Entwicklungsländer, zügig umzusetzen. 1998 hat Süd-Korea als erstes Schwellenland eine freiwillige Selbstverpflichtung für die Verringerung des CO2-Anstiegs in Aussicht gestellt. Die Verpflichtung soll ab dem Jahr 2018 in Kraft treten. Süd-Korea beugt sich damit dem Druck der OECD. Die OECD befürwortet, alle Schwellenländer, welche bereits OECD-Mitglieder sind, in das Klimaregime einzubeziehen. Während COP 4 hat auch Argentiniens Präsident Menem angekündigt, daß Argentinien auf COP 5 eine Selbstverpflichtung im Rahmen der Konvention eingehen wolle, um damit bei allen Kyoto-Mechanismen mitmachen zu können.

Auch von Transformationsländern, die bisher nicht im Annex I stehen, gibt es Bestrebungen, sowohl im Annex I (der Konvention) als auch im Annex B (des Protokolls) aufgeführt zu werden. So hat Kasachstan auf COP 4 den Wunsch ausgedrückt, Verpflichtungen zu übernehmen und dafür sowohl in Annex I als auch in Annex B aufgenommen zu werden.

Freiwillige Selbstverpflichtungen sind natürlich von Befürwortern des Klimaschutzes erwünscht. Auch freiwillige Maßnahmen vieler Entwicklungsländer, die schon vor offiziellen Verpflichtungen ergriffen werden, sind unter Klimaschutz-Aspekten äußerst positiv zu bewerten. Tatsächlich werden schon jetzt in vielen Entwicklungländern bedeutende Schritte im Klimaschutz unternommen, wie z.B. der Trend zu Energieeffizienz und erneuerbaren Energieträgern durch Subventionsabbau für fossile Energieträger zeigt. So wurde in Kyoto dargelegt, daß China durch Subventionsabbau weltweit gesehen vermutlich die wirkungsvollste Klimaschutzmaßnahme überhaupt getroffen hat. Ein großes Problem bezüglich der Verpflichtung für Entwicklungsländer besteht jedoch darin, daß eine Aufnahme von Entwicklungsländern in den Annex B zu Emissionshandel führen würde, der eine große Menge "Tropical Air" beinhaltet, da die Emissionsziele in einem ersten Verpflichtungsschritt sehr moderat ausfallen würden (genauere Erklärung siehe Abschnitt "Kyoto-Mechanismen"). Eine solche freiwillige Selbstverpflichtung eines Entwicklungslands könnte somit paradoxerweise dazu führen, daß weltweit mehr Treibhausgase ausgestoßen werden. Dies erklärt die scheinbare Absurdität, daß Klimaschützer unter den jetzigen Rahmenbedingungen gegen eine rechtlich verbindliche Einbeziehung der Entwicklungsländer in den Klimaschutz auftreten.

No-regret-Maßnahmen als Win-Win-Win-Option

Die Mehrzahl der Entwicklungsländer selbst spricht sich gegen eine weitgehendere Beteiligung aus, da sie ihr Recht auf Entwicklung durch den Klimaschutz gefährdet sehen oder Angst vor einem "neuen imperialistischen Trick" der Industrieländer zeigen. Für alle Beteiligten am Klimaregime sollte selbstverständlich sein, daß für Entwicklungsländer die Priorität auf ihrer sozio-ökonomischen Entwicklung liegt. Deshalb sind alle Forderungen nach Klimaschutz, die diese Entwicklung nicht unterstützen, oder ihr gar im Wege stehen, weder sinnvoll noch erfolgversprechend. Es gilt, in einer großangelegten Strategie sogenannte Win-Win-Win-Optionen zu identifizieren und umzusetzen: die drei "Wins" stehen dafür, daß hierbei 1. die sozio-ökonomische Entwicklung, 2. die Umwelt und 3. der Klimaschutz profitiert. Viele Investitionen in Energieeffizienz fördern die ökonomische Effizienz, reduzieren die Rohstoffabhängigkeit, verringern den Ausstoß klassischer Umweltschadstoffe und nutzen dem Klima. Nach einer Studie der Cornell-Universität (USA) zählen inzwischen durch Umweltprobleme verursachte Krankheiten zu den häufigsten Todesursachen in Entwicklungsländern. Zahlreiche Klimaschutzmaßnahmen würden zugleich Luftverschmutzung sowie andere Krankheits- bzw. Todesursachen vermindern. Gleichzeitig verbessern derartige Maßnahmen oft die sozio-ökonomische Entwicklung. Solche Win-Win-Win-Optionen können häufig als No-Regret-Maßnahmen durchgeführt werden, d. h. ohne zusätzliche ökonomische Belastung.

Aufgrund dieses Sachverhalts ist es wichtig, daß auch die Finanzinstitutionen, welche die Entwicklungsländer maßgeblich beeinflussen, diese Aspekte in ihren Förderrichtlinien stärker berücksichtigen.

Die Welt ist sich einig, daß Reduktionen im globalen Treibhausgasausstoß nach einem Equity-Prinzip (Gleichheits-/Fairneßprinzip) erfolgen sollen. Keine Einigkeit herrscht allerdings darüber, was man dabei unter fair versteht. Es können z.B. gleiche Pro-Kopf-Emissionen (Ausgangspunkt der Germanwatch-Position) gemeint sein, oder auch gleiche Wettbewerbsfähigkeit für Unternehmer (USA-Position), oder aber das gleiche Recht auf Dienstleistungen und Produkte. Ferner kann man sich auf die historischen, also akkumulierten, Emissionen eines Landes beziehen oder andererseits auf die aktuellen. Die gegenwärtige Situation ist von der Zielsetzung einer Gleichverteilung von Pro-Kopf-Emissionen noch meilenweit entfernt, was die jährlichen Pro-Kopf-Emissionswerte z.B. von 1990 zeigen: für die USA 20 t CO2 im Vergleich zu 0,7 t für Indien. Sinnvoll könnte deshalb auch eine Unterscheidung zwischen Luxusemissionen und Überlebensemissionen sein. Gleiche Pro-Kopf-Emissionen müssen nicht zwangsläufig einen Anreiz für Bevölkerungswachstum darstellen, wie oft eingewandt wird. Ganz im Gegenteil können gleiche Pro-Kopf-Emissionen zu einem Anreiz gegen Bevölkerungswachstum werden, wenn ein bestimmtes, relativ frühes, Basisjahr für die Referenzbevölkerungszahl zugrundegelegt wird, z. B. 2005 oder 2015.

Germanwatch fordert:

• Es kann nur um eine Begrenzung des Emissionsanstiegs für die Schwellenländer gehen, und nicht um absolute Emissionsreduktionen. Die Least Developed Countries sollten ganz ohne quantitative Begrenzungen bleiben.
• In Entwicklungsländern sollten im Rahmen einer ersten formalen Verpflichtung ausschließlich No-Regret-Potentiale, also Win-Win-Win-Möglichkeiten, ausgeschöpft werden. So können Klimaschutzmaßnahmen verbunden werden mit Entwicklungsinteressen, wie z.B. durch Elektrifizierung ländlicher Gegenden auf Basis erneuerbarer Energien oder durch den Ausbau des Öffentlichen Personennahverkehrs in Ballungsräumen, oder mit anderen heute drängenden Umweltproblemen.
• Die Weltbank und der IWF sollten die Klimaverträglichkeit der Maßnahmen überprüfen, an die sie ihre Kredite knüpfen bzw. die sie unterstützen.
• Eine Einbeziehung von Entwicklungsländern sollte unter dem Equity-Prinzip als langfristigem Ziel erfolgen, d.h. für uns: gleiche Pro-Kopf-Emissionen für Industrie- und Entwicklungsländer, ggf. mit einzubauenden Abwandlungen z.B. nach geographischer Lage (Kühl- und Heizbedarf). Dieses Equity-Prinzip sollte jedoch sowohl mit dem Effizienz-Kriterium ("wie lassen sich CO2-Reduzierungen am kostengünstigsten erreichen?") als auch mit dem Möglichkeits-Kriterium ("welches Land hat die meisten Möglichkeiten, Geld oder Technologie, Reduktionen durchzuführen"?) verknüpft werden.
• In einer 2. Verpflichtungsperiode sollten die Reduktionsziele für Industrieländer um weitere 10 Prozentpunkte verschärft werden, d. h. etwa 15% Reduktion, bezogen auf 1990 (für die gleichen 2 Körbe von Gasen wie in Kyoto). Diese 2. Verpflichtungsperiode ist direkt an die erste anzuschließen, soll also die Jahre 2013-2017 umfassen.

Position der USA in der Entwicklungsländerfrage

Würden die USA nicht ratifizieren, würde dies vermutlich Beispiel für andere Länder sein, was ein Kippen des gesamten Protokolls bewirken würde (siehe Einleitung).

Germanwatch fordert daher

• Zusätzliche Verpflichtungen für Schwellenländer sollte es erst für die 2. Verpflichtungsperiode geben. Als Bedingung für das Inkrafttreten muß jedoch gelten, daß die Industrieländer bis zum Jahr 2005 tatsächlich Fortschritte nachweisen können (siehe Abschnitt "Demonstrable Progress").

Der Flugverkehr hat durch seine Abgase sowohl Auswirkungen auf das globale als auch auf das regionale Klima. Zudem ist er die am schnellsten wachsende Quelle von Treibhausgasemissionen. Aus diesen Gründen wurde der IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), die weltweit höchste wissenschaftliche Autorität in Klimafragen, angefragt, einen Sonderbericht "Aviation and the Global Atmosphere" zu erstellen, der Mitte April 1999 nach zweijähriger Vorbereitungszeit verabschiedet wurde. Dieser stellt den ersten Bericht des IPCC dar, der eine einzige "Industrie" und deren globale Auswirkungen untersucht. Die berücksichtigte Literatur und die hinzugezogene Expertise sind derart umfangreich, daß dieser Bericht wahrscheinlich auf Jahre hinaus die Referenz darstellt, wenn über das Thema Luftverkehr und Klima diskutiert und entschieden wird. Der IPCC kam zu folgenden Aussagen (siehe Kasten).

Das Thema Flugverkehr wird in Artikel 2.2 des Kyoto-Protokolls behandelt. Demnach soll die UN-Sonderorganisation für den internationalen Flugverkehr, die International Civil Aviation Organisation (ICAO), die z.B. für das Erstellen von Emissionsstandards für Flugzeuge zuständig ist, Maßnahmen zu Begrenzung und Verminderung der Flugverkehrs-Emissionen verfolgen. Auf der 32. ICAO-Vollversammlung im Oktober 1998 in Montreal waren allerdings - vollkommen unbemerkt von der deutschen Öffentlichkeit - teilweise sogar Rückschritte in Punkto Klimaschutz zu verzeichnen. So appelliert die ICAO an die Staaten, Klimaschutz-Vorreitermaßnahmen im Flugverkehr möglichst zu unterlassen. Konkrete Maßnahmen wurden zu diesem Punkt nicht beschlossen. Die nächste ICAO-Vollversammlung findet zudem erst 2001 statt.

Ein offener Aspekt ist die Frage der Emissionen aus dem internationalen Flugverkehr (wie die des internationalen Seeverkehrs). Diese tragen das Problem in sich, daß sie sich nicht in natürlicher Weise einem Staat zuordnen lassen. Über diese Zuordnung (Allokation) der Flugverkehrsemissionen verhandelte zuletzt das wichtige Nebenorgan SBSTA während der Klimaverhandlungen 1996 in Genf - ergebnislos. Solange jedoch die Allokations-Frage nicht geklärt ist, trägt formal niemand die Verantwortung für die Emissionen aus dem internationalen Flugverkehr. Dies bedeutet, daß kaum Anstrengungen stattfinden, diese Emissionen zu verringern.
 
 

Es gibt verschiedene Vorschläge zur Allokation. So könnten die Emissionen z.B. wahlweise dem Staat zugeordnet werden,

• in dem der Flugtreibstoff verkauft wird,
• in dem sich der Sitz der Fluggesellschaft befindet, wobei der Sitz als das Land zu definieren wäre, in dem die meisten Starts bzw. Landungen der Fluggesellschaft stattfinden,
• in dem sich der Start- oder Ziel-Flughafen des Flugzeugs befindet oder
• in dem sich der Start- oder Ziel-Flughafen der Passagiere bzw. der Fracht befindet.
• Die Allokation könnte auch nach der Nationalität der Passagiere erfolgen.

Germanwatch fordert:

• Die klimapolitischen Vorgaben sollen von der Klimakonvention kommen. Darauf aufbauend soll die ICAO die Rahmenbedingungen für das Ergreifen der notwendigen Maßnahmen zur Zielerfüllung schaffen.
• Vorrangiges Ziel der nächsten Runde der Klimaverhandlungen im Juni 1999 den Flugverkehr betreffend sollten Fortschritte bei der Allokation der Emissionen des internationalen Flugverkehrs ("emissions from international bunker fuels") sein. Da hierfür bereits Vorschläge ausgearbeitet wurden und den Vertragsstaaten vorliegen, geht es darum, einen Zeitplan zu verabschieden, wann die Entscheidung zur Allokation gefaßt werden soll. Anzustreben wäre eine Beschlußfassung auf COP 5.
• Für die erste Verpflichtungsperiode schlagen wir vor, die Emissionen demjenigen Staat zuzuordnen, in dem der Flugtreibstoff verkauft wird. Dies stellt zwar keine nach allen Kriterien zufriedenstellende Lösung dar, ist aber der im Moment beste Kompromiß zwischen den Aspekten des Verursacherprinzips und der Operationalisierbarkeit und gewährleistet eine schnelle Umsetzung. Als Ziel sollte gelten, mit zunehmendem wissenschaftlichen Kenntnisstand baldmöglichst ein Allokationsverfahren zu erreichen, das noch stärker am Verursacherprinzip orientiert ist.
• Nachdem jetzt der IPCC-Sonderbericht zu Flugverkehr und Klima vorliegt und die Klimawirksamkeit der Stickoxidemissionen und der Kondensstreifen deutlich aufzeigt, drängt es sich förmlich auf, diese Stoffe auch in das Klimaregime einzubeziehen. Konkret heißt das, daß der bisher sechs Gase umfassende Kyoto-Korb (vgl. Einleitung: "Die Beschlüsse von Kyoto") für die 2. Verpflichtungsperiode um diese Stoffe zu erweitern ist.
• Die internationalen Flugverkehrsemissionen sollten jetzt noch nicht in ein Emissionshandelsregime einbezogen werden, da die Klimawirksamkeit der Emissionen des Flugverkehrs abseits des CO2 noch nicht exakt genug quantifizierbar ist, so daß ihr Handels-"Wert" nicht festgelegt werden kann.

Fußnoten:

(2) Gegen die Einführung der Flugverkehrsemissionen in ein Emissionshandelsregime spricht, daß dabei der Wert des Gutes, das gehandelt werden soll, gar nicht bekannt ist: Man weiß gar nicht, was man handeln soll. Damit ist gemeint, daß zwar die von Flugzeugen ausgestoßene Kohlendioxidmenge quantifizierbar ist - jedoch ist dies lediglich ein Teil der von Flugzeugen ausgehenden klimaerwärmenden Substanzen. Führte man Handel ein (a priori nur von CO2, denn Stickoxide und Kondensstreifen sind nicht einmal Kyoto-Gase), könnte man sich für Aufwendungen, die nur das CO2 (als ein Gas in einem "Sack" mit anderen Gasen) entgelten, buchhalterisch der Last des gesamten Müllsacks (mit einem unbestimmten Inhalt an Sondermüll) entledigen. Man kaufte sich mit nur einem kleinen Teil der an sich notwendigen Kompensation frei, wobei das Klima wegen der nicht kompensierten übriggebliebenen Teile entgegen der Idee dieses Ausgleichs durch den Emissionshandel wärmer würde.

(3) In Europa könnten höchstens 10 Prozent der Flugpassagiere auf Hochgeschwindigkeitszüge verlagert werden.
 

Briefing Paper zu den UN-Klimaverhandlungen im Juni 1999 in Bonn