Klima, Politik und Wissenschaft

Das vorliegende Papier gibt einen kurzen Überblick über die seit über zehn Jahren laufenden internationalen Klimaverhandlungen mit ihren wichtigsten Zwischenergebnissen und über das Verfahren, wie diese zustande kamen. Ein Schwerpunkt liegt auch in der Fragestellung, inwieweit und auf welche Weise wissenschaftliche Erkenntnisse in die internationale Politik einfließen. Bei aller Zähigkeit der Entwicklung und der Kluft zwischen wissenschaftlicher Erkenntnis einerseits und politischer Umsetzung andererseits liefert der Prozeß aber auch viele Ansätze - so die Meinung von GERMANWATCH - einer "Good Global Governance".

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Autoren: Dr. Manfred Treber, Christoph Bals, Klaus Milke

Stand: September 2000

Inhalt

• Riskantes Großexperiment der Menschheit
• Die Klimarahmenkonvention von Rio 1992
• Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
• Die Verhandlungen
• Die Inhalte des Kyoto-Protokolls
• Schlupflöcher des Kyoto-Protokolls
• Aktueller Verhandlungsstand
• Fazit
• Weiterführende Literatur

Riskantes Großexperiment der Menschheit

Im folgenden soll dargestellt werden, wie die Menschheit die - nach den Worten des Exekutivdirektors des Umweltprogramms der Vereinten Nationen, Prof. Klaus Töpfer - "größte Herausforderung des 21. Jahrhunderts" angeht.

Eine aussagekräftige Abbildung wirft Licht auf den Ausgangspunkt des Klimaproblems: Der Verlauf der CO2-Konzentration in der Atmosphäre in den vergangenen 250 000 Jahren (vgl. Abb. 1). Sie zeigt, welch gigantisches Großexperiment die Menschheit in einer - gemessen in geologischen Zeiträumen - sehr kurzen Zeitspanne mit einem dicht bevölkerten Planeten macht: Seit Beginn der Industrialisierung, d.h. innerhalb 200 Jahren, stieg der Kohlendioxidgehalt in der Atmosphäre von 280 ppm auf knapp 370 ppm und erreicht damit ein Niveau, das das während der letzten 250 000 Jahre erreichte übertrifft.

Abb. 1: Die Entwicklung der atmosphärischen Kohlendioxidkonzentration in den letzten 250 000 Jahren (Quelle: Enquete-Kommission "Schutz der Erdatmosphäre", 1995: 13)

Seit Ende des 19. Jahrhunderts war die grundsätzliche Möglichkeit der Veränderung der Zusammensetzung der Atmosphäre und der daraus resultierenden Klimaänderung durch das Verbrennen fossiler Energieträger bekannt. In der 70er Jahren des 20. Jh. begann die Wissenschaft, sich mit dem Thema zu befassen. Der kontinuierliche Anstieg der Kohlendioxidkonzentration hat die Wissenschaft in den 80er Jahren alarmiert und zu intensiver internationaler Tätigkeit veranlaßt (vgl. Abb. 2).
 
 

Abb. 2: Internationale Klimakonferenzen in den 80er Jahren (Quelle: Enquete-Kommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre", 1990, Bd. 2: 805)

Eine Folge der wachsenden Erkenntnis über die drohende Klimaänderung war die Gründung des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) durch UNEP (United Nations Environment Programme) und WMO (World Meteorological Organisation) im Jahre 1988. Das internationale Wissenschaftlergremium präsentierte im Jahr 1990 seinen ersten Sachstandsbericht. Daraufhin beauftragte die UN-Vollversammlung ein INC (Intergovernmental Negotiating Committee), eine Klimakonvention zu erarbeiten. Die so entstandene Klimarahmenkonvention (Framework Convention on Climate Change - FCCC) wurde am 9. Mai 1992 in New York verabschiedet und auf der UNCED (United Nations Conference for Environment and Development) im Juni 1992 von über 150 Staaten unterzeichnet (vgl. Abb. 3).
 

Abb. 3: Wichtige Etappen des internationalen Klimaschutzes auf politischer Ebene
 

Die Klimarahmenkonvention von Rio 1992

Artikel 2 der Klimarahmenkonvention (vgl. Abb. 4) formuliert ein auf den ersten Blick recht bescheidenes, auf den zweiten Blick aber sehr ambitioniertes Ziel. Er bildet den Startpunkt für den über die nächsten Jahrzehnte gehenden "Klimamarathon".

Die erste wichtige Etappe des Klimamarathons nach der UNCED in Rio (1992) fand auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz (First Conference of the Parties - COP 1) in Berlin statt und hatte das Berliner Mandat als wichtigstes Ergebnis. Dieses besagt, daß innerhalb von zwei Jahren ein Protokoll (oder ähnliches Instrument) mit angemessenen Maßnahmen gegen den menschgemachten Klimawandel verabschiedet werden soll, und daß die Industrieländer als Hauptverursacher vorangehen sollen, d.h., daß im ersten Schritt keine neuen Verpflichtungen auf die Entwicklungsländer zukommen dürfen.
 

Abb. 4: Art. 2 der Klimarahmenkonvention

Die Spielregeln für den Marathon sind relativ kompliziert, und deshalb hier nur in Ansätzen darstellbar (vgl. Abb.5). Das Spielfeld ist die jährlich stattfindende Vertragsstaatenkonferenz als das oberste und einzige beschlußfassende Gremium. Dieser arbeiten zwei ständige Nebenorgane (Subsidiary Bodies) wie auch andere temporäre Nebenorgane (etwa die Ad Hoc Gruppe zum Berliner Mandat - AGBM) zu, welche meistens während der COP und noch zwei bis viermal dazwischen zusammenkommen.

Die Erkenntnisse der Wissenschaft werden dabei über das Nebenorgan SBSTA in den Konventionsprozeß eingespeist.

Um das Verhältnis zwischen Wissenschaft und politischer Entscheidung näher zu charakterisieren, wird kurz das Vorgehen in der Wissenschaft beleuchtet.
 
 

Abb. 5: Die Organe der Klimarahmenkonvention
 

Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)

Das 1988 gegründete Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ist ein in der Geschichte der Wissenschaft in diesem Umfang bislang einmaliger Versuch, einen weltweiten wissenschaftlichen Konsens zu einem äußerst komplexen Problem zu erarbeiten. Es behandelt umfassend, interdisziplinär und unter Einbezug von WissenschaftlerInnen aus allen Regionen der Erde die Klimaänderung als große Herausforderung dieses Jahrhunderts. Die Art und Weise, wie in der Wissenschaft Fortschritt als solcher festgestellt wird, ist im Rahmen der Arbeit des IPCC formalisiert. Abb. 6 stellt die Struktur des IPCC unter seinem derzeitigen Vorsitzenden Robert Watson dar.
 

Abb. 6: Die Struktur des IPCC

Das IPCC erstellt im Rahmen seiner Arbeit verschiedene Arten von Berichten (vgl. Abb. 7).

Dabei gibt die Art des Berichts Auskunft über seine Entstehung und die ihm zugrundeliegenden Quellen. Sowohl Sachstandsberichte als auch Sonderberichte werden einem mehrstufigen (Review-)Prozeß unterzogen (vgl. Abb. 8). Für diese Berichte wird jeweils auch ein "Summary for Policy Makers" (SPM - Zusammenfassung für Entscheidungsträger) erstellt, welches im IPCC-Plenum bzw. in den jeweiligen Arbeitsgruppen, wo die Delegierten der vertretenen Regierungen jedes Wort, jedes Komma sorgfältig abwägen, abgenommen wird.

Technische Papiere haben als Quelle lediglich und ausschließlich die (reviewten) Sachstands- und Sonderberichte und durchlaufen keinen eigenen Review mehr. Sie sind deshalb relativ schnell zu erstellen.
 

Abb. 7: Berichtsarten des IPCC
 

Die Verhandlungen

Nach der Vorstellung des IPCC wird nun der Bogen zu den Klimaverhandlungen hergestellt. Die Verbindung zwischen Wissenschaft und Politik (d.h. den Klimaverhandlungen) geschieht im Nebenorgan SBSTA der Klimakonvention. Hier liegt die Nahtstelle zwischen wissenschaftlichem Diskurs einerseits und politischer interessengeleiteter Logik andererseits.

Der - auch durch SBSTA in den Konventionsprozeß eingeführte - am meisten zitierte Satz aus dem Zweiten Sachstandsbericht (SAR) des IPCC (1995) lautet:

("Die Abwägung der Erkenntnisse legt einen erkennbaren menschlichen Einfluß auf das globale Klima nahe.")

In der wissenschaftlichen Behandlung des Klimaproblems gab es auf den ersten Sitzungen der Klimaverhandlungen (in SBSTA) kaum Fortschritte. Erst nachdem in der Genfer Ministererklärung (COP 2, Juli 1996) der SAR des IPCC als die gegenwärtig wissenschaftlich umfassendste und maßgebliche Bewertung der Klimawissenschaft eingestuft und der oben angeführte Satz aus dem SAR zitiert wurde, änderte sich das. Seither wird auf den Klimaverhandlungen das Klimaproblem nicht mehr als solches in Frage gestellt: Schlußfolgerungen, die die Minister annehmen, können nicht mehr von nachgeordneter Beamtenebene angezweifelt werden. Das IPCC muß sich bei seiner Zuarbeit jedoch strikt begrenzen. So kann er wohl verschiedene mögliche Konsequenzen des globalen Klimawandels aufzeigen, aber die Einschätzung, ob diese Konsequenzen für die Gesellschaft gefährlich sind oder nicht, muß dann alleine der politische Verhandlungsprozeß treffen.
 

Abb. 8: Verfahren des IPCC bei der Berichtserstellung

An Klimakonferenzen nehmen jeweils tausend bis fünf- (in Kyoto sogar zehn-) tausend Personen teil. Abb.9 kann die verschiedenen Akteure lediglich aufführen.

Klimaverhandlungen sind Regierungskonferenzen, d.h. die Regierungen verhandeln. Die Nichtregierungsorganisationen (NRO), unter denen man sich zunächst ein weites Feld von Initiativen aus dem gesamten privaten Sektor (Wirtschaft und Umwelt- und Entwicklungsverbände) vorstellen muß, können in ihrem Beobachterstatus vornehm-lich indirekt wirksam sein. Auch wenn sie Rederechte auf den Verhandlungen haben sowie - durch einen Beschluß auf COP 4 (Buenos Aires, November 1998) - sogar zur Teilnahme bei gewissen informellen und formellen Verhandlun-gen zugelassen sind, wirken sie vorwiegend auf andere Weise:

Die "Umwelt-NRO" geben beispielsweise eine während der Verhandlungen fast täglich erscheinende sehr einflußreiche Konferenzzeitung ("eco") heraus, an Hand derer sich die Delegierten, Journalisten und Beobachter über den Verhandlungsfortschritt und auffallende Positionen verschiedener Länder informieren können. Selbstverständlich ist auch direktes Lobbying von Delegierten Arbeitsalltag aller NRO. Ein bemerkenswertes Beispiel dafür war auf der AGBM 6-Sitzung Anfang 1997 in Bonn zu finden, wo die OPEC-Staaten Kuwait und Nigeria wortwörtlich gleichlautende Dokumente an das Sekretariat eingereicht hatten - offensichtlich ein perfekter Lobbyerfolg der "fossilen" Unternehmensverbände. Die Wirtschaft hat vor allem in der Anfangsphase über die Global Climate Coalition (GCC) und andere einen spürbaren Einfluß auf den Prozeß ausgeübt.

Um den "bremsenden" Einfluß der auf den Klimaverhandlungen vertretenen Unternehmensverbände abzuschwächen, hat GERMANWATCH den "European Business Council for a Sustainable Energy Future" (e5) initiiert, der sich im Februar 1996 gründete, seither auch von Unternehmensseite die sich durch wirksamen Klimaschutz ergebenden wirtschaftlichen Chancen aufzeigt und die Errichtung von Rahmenbedingungen fordert, die Klimaschutz ermöglichen. Gemeinsam mit seiner US-Schwester hat e⁵ erreicht, daß bei Industriestatements im Plenum nun immer auch die konstruktiv agierenden Unternehmergruppen das Wort erhalten.
 

Abb. 9: Akteure im Verhandlungsprozeß

Eine sehr wichtige Rolle haben der Vorsitzende einer Verhandlungsrunde bzw. die Personen, denen er sein Ohr leiht. So wäre das Kyoto-Protokoll ohne den charismatischen, humorvollen, aber auch durchgreifenden Vorsitzenden der AGBM, den Argentinier Raúl Estrada-Oyuela, schwerlich im Dezember 1997 zu Stande gekommen.
 

Die Inhalte des Kyoto-Protokolls

Einer Diskussion der Inhalte des Protokolls vorangestellt sei eine Botschaft des UN-Generalsekretärs, die dieser an COP 4 (1998) sandte:

Abb. 10 gibt die wesenlichen Charakteristika des Kyoto-Protokolls wieder: Der ausschließliche Anwendungsbereich der Reduktionsverpflichtungen auf Industrieländer, der Zeithorizont (Mittelwert der Jahre 2008 bis 2012 verglichen mit dem Bezugsjahr, d.h. zumeist das Jahr 1990) und die von Beschränkung betroffenen sechs Treibhausgase.
 

Abb. 10: Inhalte des Kyoto-Protokolls

Abb. 11 zeigt die Emissionsverpflichtungen der einzelnen Industriestaaten im Rahmen des Protokolls im Zielzeitraum gegenüber dem Basisjahr. Der Wert "92" - etwa für die EU - ist dabei so zu interpretieren, daß die (Netto-)Treibhausgasemissionen im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2012 auf 92 Prozent der Emissionsmenge des Referenzjahrs zurückgehen müssen, was einer Reduktionsverpflichtung um acht Prozent entspricht.

Faßt man die einzelnen Reduktionsverpflichtungen zusammen und vergleicht diese mit den Trendszenarien, die die einzelnen Staaten dem Sekretariat der Klimakonvention vorgelegt hatten, ergibt sich durch das Kyoto-Protokoll eine Minderung um etwa 30 Prozent bis 2010 gegenüber dem Trend (vgl. Abb. 12) im Vergleich mit 1990.
 

Abb. 11: Reduktions- bzw. Begrenzungsverpflichtungen durch das Kyoto-Protokoll für die einzelnen Länder
 

Abb. 12: Emissionen der Industrieländer bei Einhalten des Kyoto-Protokolls verglichen mit dem Business-as-Usual bis 2010 (Quelle: FCCC-Sekretariat, 1997)
 

Schlupflöcher des Kyoto-Protokolls

Doch damit eine solche Emissionsreduktion tatsächlich eintritt, müssen im weiteren Verlauf der Klimaverhandlungen möglichst die sogenannten "Schlupflöcher" (vgl. Abb. 14) gestopft werden. Geschieht dies nicht, erfolgen die Emissionsreduktionen möglicherweise nur auf dem Papier. Dabei sind auch die sogenannten "flexiblen" oder "neuen ökonomischen" Instrumente, auch Kyoto-Mechanismen (vgl. Abb. 13) genannt, von Bedeutung.
 

Abb. 13: Die Kyoto-Mechanismen
 
 

Abb. 14: Schlupflöcher des Kyoto-Protokolls
 

Aktueller Verhandlungsstand

Der Inhalt der Klimaverhandlungen seit Kyoto liegt schwerpunktmäßig in der Konkretisierung offener Punkte des Protokolls. So müssen die Kyoto-Mechanismen Emissionshandel, Joint Implementation und CDM (vgl. Abb. 13) ausgestaltet sowie viele offene Fragen zur Behandlung der sogenannten Senken von Treibhausgasen (z.B. "was ist ein Wald? was ist Aufforstung?") geklärt und wissenschaftlich untersucht werden. Das zentrale Ergebnis von COP 4 in Buenos Aires (1998) war der Buenos Aires Plan of Action. Er besagt, daß die offenen Fragen innerhalb zweier Jahre, d.h. bis zur COP 6 (November 2000 in Den Haag) gelöst werden sollen.

Wenn man diese Dynamik und die Systemzeiten globaler wissenschaftlicher, politischer und ökonomischer Prozesse vor Augen hat, mag es den Konferenzbeobachter manchmal ärgern, wenn er nach einer arbeitsvollen zweiwöchigen Konferenz wie COP 5 der Presse entnimmt, daß die Konferenz wieder ohne Ergebnis zu Ende gegangen sei.

Dabei drängt sich ein Vergleich etwa zum Fußball auf. Gehen wir ins DFB-Pokal Viertelfinale. Borussia Dortmund hat gerade überraschend deutlich mit 5:2 gegen Bayern München gewonnen. Wie lauten die Schlagzeilen in der Presse daraufhin? "Borussia immer noch nicht Pokalsieger" und "Borussen-Fans über ausbleibenden Pokalsieg ihrer Mannschaft enttäuscht"? Das Verständnis dafür, daß beim Marathon die Zwischenergebnisse der verschiedenen Etappen nur begrenzte Aussagekraft über Sieg oder Niederlage haben, ist einer breiten Öffentlichkeit schwer zu vermitteln. So mußte sich ein Teilnehmer des fünften UN-Klimagipfels (COP 5) vorkommen, wenn er das Medienecho auf diese Mammutkonferenz (mit über 4000 Teilnehmern) sieht. Natürlich ist es nach dem Viertelfinale des DFB-Pokals verfrüht zu erwarten, daß die Lieblingsmannschaft Pokalsieger geworden ist. Genauso wenig, wie von COP 5 erwartet werden konnte, daß sie die Beschlüsse fällt, die erst auf COP 6 anstehen. Allerdings: Für COP 6 in Den Haag sind die Erwartungen hoch gesteckt - vielleicht zu hoch. Hier liegt ein Gabelungspunkt - ein Zeitpunkt, von dem aus die Entwicklung in verschiedene Richtungen laufen kann -, der für den Ausgang des Marathons tatsächlich entscheidend sein könnte.
 

Fazit

Der Verhandlungsprozeß im Rahmen der UN-Klimaverhandlungen (Kyoto-Prozeß) ist - trotz der bislang unbefriedigenden Reduktionsverpflichtungen und seines langsamen Fortschreitens - alternativlos.

Ein Scheitern des Prozesses würde einen Zeitverlust von zehn Jahren bedeuten, bis möglicherweise neue Anstrengungen auf UN-Ebene Erfolg zeitigen. Es bestünde auch die Gefahr, daß anstatt der völkerrechtlich legitimierten UN selbsternannte Gremien wie die G8 (möglicherweise unter Hinzuziehung einiger zentraler Enwicklungsländer) über die Zukunft des globalen Klimas entscheiden.

Seit Kyoto (1997) ist politisch und mehr noch ökonomisch eine erstaunliche Klimaschutzdynamik in Gang gekommen, obwohl das Abkommen noch nicht in Kraft getreten ist. Diese Dynamik kann durch zwei Fehlschläge gebremst werden. Erstens: wenn zuviele Schlupflöcher die wissenschaftliche Seriösität und ökologische Wirksamkeit des Kyoto-Protokolls unterhöhlen. Zweitens kann die politische Dynamik kollabieren, wenn die Ergebnisse nicht genügend vielen Staaten die Ratifikation des Abkommens erlauben, damit dieses in Kraft treten kann (mindestens 55 Staaten, die mindestens 55 Prozent der Industrieländer-Emissionen des Basisjahres 1990 repräsentieren, müssen ratifizieren).

Falls hingegen COP 6 die erwarteten Ergebnisse liefert, könnte anschließend ein nächstes Stadium für die Klimaverhandlungen beginnen. Die meisten der technischen Detailfragen, die nur in Expertenzirkeln Interesse finden und dort erörtert werden, wären dann gelöst, so daß sich der Prozeß wieder der eigentlichen Frage zuwenden könnte, die anzugehen er gestartet wurde: Welche Konzentration an Treibhausgasen in der Atmosphäre darf nicht überschritten werden, damit eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems vermieden werden kann?

Um diese Frage anzugehen, ist der Beitrag der Naturwissenschaft gefordert. Möglicherweise wird der Anfang nächsten Jahres vorliegende Dritte Sachstandsbericht des IPCC (Third Assessment Report - TAR) hierfür wertvolle Aussagen liefern. Der Beschluß des EU-Umweltministerrats vom 22. Juni 2000 im von GERMANWATCH übersetzten Wortlaut "Die Diskussion, welche Handlungen zusätzlich erforderlich sind, um das Endziel der Konvention zu erreichen, sollte auf COP 7 beginnen, im Licht des dritten Berichts des IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), der 2001 erscheinen soll" weist in diese Richtung.

Weiterführende Literatur

(chronologisch geordnet)

Enquête-Kommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre" (1990): Schutz der Erde. Eine Bestandsaufnahme mit Vorschlägen zu einer neuen Energiepolitik. Dritter Bericht der Enquete-Kommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre" des 11. Deutschen Bundestages. Zur Sache: Themen parlamentarischer Beratung 19/90, Band 1 und 2, Referat Öffentlichkeitsarbeit, Bonn 1990

Enquête-Kommission "Schutz der Erdatmosphäre" (1995): Mehr Zukunft für die Erde. Nachhaltige Energiepolitik für dauerhaften Klimaschutz. Schlußbericht der Enquête-Kommission "Schutz der Erdatmosphäre" des 12. Deutschen Bundestages. Economica Verlag, Bonn, 1995

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Treber, M.; C. Bals (1998): GERMANWATCH: Verhandlungskrimi in Kyoto. In: Taalab, A. (1998): Stimmen gegen den Treibhauseffekt. Hrsg.: IZE, Frankfurt, S. 121 - 123
[erschien auch in Englisch ("Rising Voices against Global Warming"), Französisch und Spanisch]

Bals, C; G. Kier; A. Rück, M. Treber (1998): Klimaschutz vor Buenos Aires: werden die Kyoto-Schlupflöcher enger? Germanwatch Briefing Paper, 20.10.1998, 21 S.

Treber, M. (1999): Fliegen gefährdet das Klima. Problemdarstellung und Handlungsmöglichkeiten für die nächsten Jahrzehnte. Forum Umwelt & Entwicklung, Bonn, Mai 1999, 12 S.

Bals, C; G. Kier; A. Rück, M. Treber (1999): Klimaschutz-Kleinarbeit: Ausgestaltung des Kyoto-Protokolls. Briefing Paper zu den UN-Klimaverhandlungen im Juni 1999 in Bonn. Germanwatch, 1.6.1999, 23 S.

Graßl, H. (1999): Wetterwende. Vision: Globaler Klimaschutz. Campus: Frankfurt, New York 1999

Bals, C; D. Bernhardt; G. Kier; M. Treber (1999): Das Kyoto-Protokoll: Ohne Alternative und voller Risiken. Briefing Paper zum 5. UN-Klimagipfel im Oktober 1999 in Bonn. Germanwatch, 23.10.1999, 24 S.

Oberthür, S; H. Ott (1999): The Kyoto Protocol. International Climate Policy for the 21^st Century. Heidelberg, 1999

Germanwatch (1999): The Kyoto Mechanisms - more efficient or more loophole? In: Federal Ministry of Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety et al. (1999): Reports on AIJ projects and contributions to the discussion of the Kyoto mechanisms. October 1999, p. 55 - 60

Treber, M. (1999a): Grundstein für den Erfolg gelegt. AG Klima Kommentar. Forum Umwelt & Entwicklung - Rundbrief 4/1999, S.23f (online abrufbar auf der Website des Forum Umwelt & Entwicklung)

Treber, M. (2000): Gut gemeinter Waldschutz bedroht das Kyoto-Protokoll. Bericht von der 12. Sitzung der Nebenorgane der UN-Klimakonvention in Bonn. Forum Umwelt & Entwicklung - Rundbrief 2/2000, S.29
 

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