Klimapolitik in einer polarisierten Welt

Erwartungen an die COP28

Dieses Hintergrundpapier gibt einen Überblick über die wichtigsten Verhandlungsthemen des 28. Klimagipfels (COP28), der vom 30. November bis 12. Dezember in Dubai stattfinden wird.

Zusammenfassung:

Im zweiten Jahr in Folge steht die Weltklimakonferenz im Schatten kriegerischer Aktivitäten. 2022 waren es die Auswirkungen des russischen Angriffskriegs, nun droht zusätzlich der Konflikt im Gazastreifen und in Israel die COP zu beeinflussen. Das betrifft beispielsweise die Sicherheitslage. Bisher tritt die COP-Präsidentschaft jedoch Bedenken, ob die Sicherheit der COP und ihrer Teilnehmer:innen gewährleistet werden kann, entschieden entgegen. Darüber hinaus droht eine Instrumentalisierung der COP und eine weitere Polarisierung der Vertragsstaaten. Schon jetzt gibt es große Spannungen zwischen dem Westen und einzelnen Akteuren in der Region, wie z. B. Iran. Da die Kämpfe im Gazastreifen vermutlich bis zur Klimakonferenz nicht beendet sein werden, ist eine Auswirkung auf die Verhandlungen in Dubai nicht ausgeschlossen.

Die fossilen Unternehmen und Staaten haben im Jahr 2022 Rekordgewinne erzielt und streichen als zentrale Verursacher der Klimakrise weiterhin Milliardengewinne durch die Förderung und den Verkauf von fossilen Energieträgern ein. Anstatt mit diesen Einnahmen die nachhaltige Transformation zu finanzieren, werden sie teilweise für die Ausbeutung von fossilen Energieträgern, aber auch für die fossile Lobbyarbeit und von einigen – beispielsweise Iran, Russland und Saudi-Arabien – für die Finanzierung von kriegerischen Aktivitäten und Menschenrechtsverletzungen verwendet. Nach großer Einflussnahme der fossilen Lobby bei der COP27 ist zu befürchten, dass unter der Präsidentschaft der Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) die Einflussnahme in diesem Jahr noch stärker ausfallen könnte. Die gegenwärtige Klimapolitik ist also geprägt vom – hoffentlich – letzten Versuch der Öl-, Gas- und Kohlelobby, das fossile Wirtschaftsmodell am Leben zu halten. Zugleich wächst der Einsatz Erneuerbarer Energien, Batterien, Wärmepumpen und Elektroautos. Damit rückt ein Höhepunkt der fossilen Energien immer näher. Die energiepolitische Debatte auf der COP wird deshalb von den Ausbauzielen für Erneuerbare Energien, von Energieeffizienz und den Ausstiegszielen für Kohle, Öl und Gas ebenso geprägt sein wie von den dahinterliegenden Interessen.

Immer stärker ist die Welt durch die Polarisierung zwischen China und den USA geprägt. Dies beeinflusst auch die COP. Sowohl China als auch die USA probieren auf dem geopolitischen Parkett, Länder in ihre Einflusssphäre zu ziehen. Für die USA stehen neben den G7-Ländern auch Staaten wie Indien im Fokus. Beispielhaft ist die im Rahmen der G20 angekündigte Handelskooperation, die Indien mit den Golfstaaten, dem Nahen Osten und der EU per Schiffs- und Zugrouten verbinden soll. Dem entgegen steht Chinas Schachzug, die BRICS-Staaten (bisher Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) um sechs Länder – Ägypten, Argentinien, Äthiopien, Iran, Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate – zu erweitern. Immerhin, anders als im Vorjahr unter indonesischer G20-Präsidentschaft schaffte es die indische G20-Präsidentschaft ein Abschluss- und auch Finanzminister:innencommuniqué zu verabschieden – trotz russischen und chinesischen Bremsens. Hiervon geht ein wichtiges Signal für den Multilateralismus und damit auch den Weltklimagipfel aus.

Über den Erfolg des Gipfels in Dubai wird maßgeblich entscheiden, ob eine breit angelegte High Ambition Coalition (HAC) entsteht, die bezüglich Klimaschutz, Anpassung und Finanzierung den notwendigen Druck auf alle großen Emittenten ausüben kann. Dazu zählen insbesondere die G20-Länder, ganz besonders die USA und China, die für 81 % der globalen Emissionen verantwortlich sind und einen ähnlichen Anteil am globalen Reichtum haben. Es ist beschämend, dass Deutschland weder beim Gipfel der UN-Generalversammlung in New York noch bei der Pre-COP Ende Oktober das Statement der sich aufbauenden HAC unterschrieben hat.

Die emiratische Präsidentschaft möchte die größte COP aller Zeiten ausrichten. Sie ist höchst motiviert, die Konferenz in den internationalen Medien zum Erfolg zu machen. Dazu plant sie neben erfolgreichen Verhandlungen auch einige eigene politische Initiativen auf den Weg zu bringen. Dennoch stehen die VAE in der Kritik: Die Pro-Kopf-Treibhausgasemissionen des Landes gehören zu den höchsten weltweit, der Pro-Kopf-Reichtum ist einer der größten und die nationalen Klimaziele sind unzureichend. Sie besitzen mit die größten Öl- und Gasreserven weltweit und haben darauf ihren enormen Reichtum aufgebaut. Die VAE setzen weiterhin darauf, neue Öl- und Gasfelder im In- und Ausland zu erschließen oder finanzieren solche Projekte. Auch aus Menschenrechtssicht gibt es Bedenken. Die Menschenrechtslage in den VAE gilt als prekär, es gibt zahlreiche Fälle von willkürlichen Inhaftierungen und Einschränkung der Meinungsäußerung.

Politische Knackpunkte

Auf der COP in Dubai endet die erste globale Bestandsaufnahme (engl.: Global Stocktake, GST), die auf der COP26 in Glasgow begonnen hat. Der GST überprüft alle fünf Jahre, wie weit die Vertragsstaaten bei der Umsetzung des Pariser Klimaabkommens sind. Dabei werden der kollektive Fortschritt der Länder, die Langfristziele sowie die Kernelemente Klimaschutz, Anpassung an den Klimawandel, für beides notwendige Finanzflüsse und Unterstützungsleistungen für Umsetzungsmaßnahmen unter die Lupe genommen. Konkret bedeutet das, dass der GST im Nachgang der COP zu ambitionierteren Zielen und konkreten Maßnahmen führen soll, wenn die nächsten Nationalen Klimaziele (engl.: Nationally Determined Contributions, NDCs) formuliert werden. Wie wirkmächtig der GST in die nächsten Jahre strahlen kann, wird maßgeblich davon beeinflusst, wie ambitioniert die politischen Kernaussagen sind und wie verbindlich sie formalisiert werden. Der GST setzt die Messlatte für die ab jetzt alle fünf Jahre stattfindenden Bestandsaufnahmen und kann einen entscheidenden Beitrag zum Erreichen der 2030-Ziele liefern. Der erste GST darf nicht nur ein Austausch von Informationen sein, sondern muss eine ambitioniertere, ernstgemeinte und transformative Klimapolitik zur Folge haben.

Für eine solche transformative Klimapolitik sollte die Staatengemeinschaft auf der COP28 unter anderem eine Entscheidung für ein umfassendes Maßnahmenpaket mit konkreten, nachprüfbaren Zielen sowie sozialen und ökologischen Leitlinien für den Energiesektor vereinbaren. Zu diesem Maßnahmenpaket sollte gehören:

Entscheidung für einen fossilen Phase-out: Dazu zählt der faire, vollständige und schnelle Ausstieg aus allen fossilen Brennstoffen – Kohle, Öl und Gas – in allen Sektoren sowie aus allen Subventionen für fossile Brennstoffe; wenn das 1,5°C-Limit in Reichweite bleiben soll, geht es um etwa eine Halbierung bis 2030.
Entscheidung für ein massives Hochfahren der Erneuerbaren Energien: Dafür braucht es ein globales Ziel für die Verdreifachung der fairen, sicheren und sauberen Kapazitäten für Erneuerbare Energien auf über 11.000 Gigawatt bis 2030 und ein Ziel für die Verdopplung der jährlichen Energieeffizienzsteigerungen bis 2030.
Entscheidung für Finanzierung: Die jährlichen Investitionen müssen sich bis 2050 vervierfachen. Hierbei sollten sich reiche Länder mit hohen Emissionen insbesondere an den Maßnahmen in den ärmeren Entwicklungsländern beteiligen, z. B. durch finanzielle Mittel, Technologietransfer und Kapazitätsaufbau.

Das Fortschreiten der Klimakrise macht Anpassungsmaßnahmen immer wichtiger, wie leider auch das zusätzlich von El Niño geprägte Jahr 2023 unter Beweis stellt. Anpassung ist entscheidend, um auf bereits eingetretene Auswirkungen der Klimakrise zu reagieren, sich auf zukünftige vorzubereiten und Resilienz zu fördern. Als eines der drei Langfristziele ist die Erhöhung der Fähigkeit zur Anpassung an den Klimawandel ein Kernelement des Pariser Klimaabkommens. Das sogenannte Globale Anpassungsziel (engl.: Global Goal on Adaptation, GGA) soll bei der Bewältigung folgender Aufgaben helfen:

Verbesserung der Anpassungsfähigkeit
Stärkung der Widerstandsfähigkeit (Resilienz)
Verringerung der Vulnerabilität gegenüber dem Klimawandel

Wie umfassend und schnell diese Punkte allerdings einvernehmlich in einem konkreten Verhandlungstext formuliert werden können, wird sich in den ersten Tagen der COP28 zeigen. Aus Sicht von Germanwatch sollten Ziele, Unterziele und ggf. Key-Performance-Indikatoren konkret genug sein, um Orientierung für Anpassungsmaßnahmen zu geben. Gleichzeitig sollten sie bei fortschreitendem Klimawandel evaluierbar und mit seinen sich verstärkenden Folgen flexibel gestaltet werden können.

Bereits jetzt kann allerdings die Anpassung an die Auswirkungen des Klimawandels nicht mehr immer gelingen. Es entstehen klimawandelbedingte Schäden und Verluste. Auf der COP28 muss nun eine Entscheidung zur Operationalisierung des neuen Loss-&-Damage-Fonds (L&D-Fonds) getroffen und die angemessene Kapitalisierung des Fonds eingeleitet werden, damit dieser betroffene Länder und Menschen so schnell wie möglich unterstützen kann. Fortschritte sind elementar, um Vertrauen wiederaufzubauen. Wichtige Aspekte für die COP-Entscheidung sind:

Beitragszahler für den Fonds: Aus Sicht von Germanwatch müssen die Industrieländer bei der Kapitalisierung des Fonds die Führung übernehmen. Durch ihre historischen Emissionen tragen sie immer noch die zentrale Verantwortung für die Klimakrise. Aufgrund der dynamischen Auslegung der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung und Kapazitäten (Common But Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities, CBDR-RC) und des Verursacherprinzips sollten sich darüber hinaus auch reiche Schwellenländer – insbesondere Öl- und Gasländer sowie China (der mit Abstand größte absolute Emittent, der aber bisher historisch Pro-Kopf weniger als die Industrieländer zur Klimakrise beigetragen hat) – an der L&D-Finanzierung und dem Fonds beteiligen.
Berechtigung zum Erhalt von Mitteln: Aus Sicht von Germanwatch ist es zentral, dass die am stärksten gefährdeten Länder, Menschen und Gemeinschaften im Mittelpunkt des Fonds stehen.
Umfang der Mittel: Der Operationalisierungsbeschluss des Fonds enthält noch keine Angaben zum Umfang der erforderlichen Finanzmittel zum Umgang mit Schäden und Verlusten. Klar ist, dass für den Umgang mit Schäden und Verlusten Milliarden von Euro benötigt werden. Manche Forscher:innen sprechen von bis zu 580 Mrd. US-Dollar im Jahr 2030 in Entwicklungsländern.
Das Steuerungsgremium: Das Board des L&D-Fonds sollte nach den Grundsätzen des Pariser Abkommens und der Klimarahmenkonvention arbeiten, was z. B. eine faire Zusammensetzung des Steuerungsgremiums aus Ländern des Globalen Nordens und Ländern des Globalen Südens erfordert, um auf Augenhöhe zu entscheiden. Die Einigung beinhaltet erfreulicherweise Kriterien zur Zusammensetzung des Boards, das demnach aus 14 Mitgliedern aus Entwicklungsländern und zwölf Mitgliedern aus entwickelten Ländern bestehen soll. Auch die Beteiligung der Zivilgesellschaft – zumindest an den Sitzungen des Boards, was aus Sicht von Germanwatch eine Mindestanforderung darstellt – ist vorgesehen.

Die Klärung dieser zentralen Fragen ist die Voraussetzung dafür, dass der Fonds seine Arbeit aufnehmen kann. Sollte auf der COP28 nicht bei allen Punkten eine Entscheidung getroffen werden können, ist es zentral, das Steuerungsgremium (Board) des Fonds einzurichten und mit den Kompetenzen auszustatten, weitere Klärungen vorzubereiten. Für die COP28 ist es auch entscheidend, dass der Fonds angemessen gefüllt wird. Dies wird allerdings schwierig werden, wenn ungeklärt bleibt, welche Länder dazu beitragen sollen.

Auch bei der Klimafinanzierung für Minderung und Anpassung gibt es weitere Herausforderungen. Die Industrieländer haben sich verpflichtet, ab 2020 jährlich 100 Mrd. US-Dollar an öffentlichem und privatem Geld für die Unterstützung von Klimaschutz und Anpassung in den ärmeren Ländern bereitzustellen. Im Jahr 2020 beliefen sich die mobilisierten Gelder allerdings lediglich auf 83,3 Mrd. US-Dollar. Für die notwendige Vertrauensbildung bei der COP28 ist es wichtig, dass ein plausibler Nachweis geführt wird, dass das Ziel erreicht worden ist, auch wenn die finalen Daten über die im Jahr 2023 bereitgestellten Klimafinanzierungsmittel aufgrund der geltenden Datenanforderungen und Berichterstattungsverfahren erst im Jahr 2025 zur Verfügung stehen werden.

Mit der COP26 begannen die Verhandlungen über das neue Klimafinanzierungsziel für die Zeit nach 2025 (engl.: New Collective Quantified Goal, NCQG). Auch wenn eine endgültige Entscheidung erst 2024 ansteht, wirft das NCQG seine Schatten voraus. Damit bei der COP28 richtungsweisende Entscheidungen zum NCQG zumindest vorbereitet werden, müssen die Minister:innen signalisieren, wo sie aufgrund ihres „hochrangigen Dialogs“ bereits Einigkeit sowie Potenzial hierfür noch während der COP sehen und wie der Pfad zu einem erfolgreichen Abschluss im Jahr 2024 aussehen kann. Wenn die Klimaziele von Paris erreicht werden sollen, müssen hier auf technischer Ebene die Weichen für einen massiven Anstieg der Finanzierung und die entsprechende Ausweitung der Einnahmequellen gestellt werden.

Klar ist, dass der Gesamtbedarf an Finanzierung nicht nur aus öffentlichen Mitteln gedeckt werden kann. Um neue Klimafinanzierung zu erschließen wird intensiv über die Reform der internationalen Finanzarchitektur (IFA) in verschiedenen multilateralen Gremien diskutiert. Die IFA-Reform als solche wird formal zwar nicht auf der COP behandelt und die Entscheidungskompetenzen für die Elemente der IFA-Reform liegen nicht bei der United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Trotzdem könnten verschiedene Komponenten indirekt von den Entscheidungen, die während der Verhandlungen getroffen werden, betroffen sein. Auch bietet es sich für Entscheidungsträger:innen an, auf der COP politische Signale für die Reformagenda zu senden.

Auf der COP28 soll der Jahresbericht des Arbeitsprogramms für Klimaschutz (engl.: Mitigation Work Programme, MWP), der die Ergebnisse der verschiedenen Dialogformate zusammenfasst, während eines Minister:innentreffens vorgestellt werden. Auf Grundlage dieses Berichts wird das MWP während der COP28 eigene Entscheidungen erwirken. Zwar hat das MWP kein Mandat für Empfehlungen erhalten, aber es kann durch die Identifizierung von Lösungsvorschlägen, Lücken und Barrieren trotzdem eine wichtige Signalwirkung für klimapolitische Ambition entfalten.

Ein Feld was zudem weit oben auf der Agenda der COP28-Präsidentschaft steht ist Ernährung und Landwirtschaft. Die global dominierenden Ernährungssysteme sind für ein Drittel aller vom Menschen verursachten Treibhausgasemissionen verantwortlich. Nichtsdestotrotz ist Ernährung und Landwirtschaft bisher kaum ein Verhandlungsthema der Weltklimakonferenz. Wir erwarten von den Vertragsparteien, dass sie sich verpflichten, Maßnahmen für das gesamte Ernährungssystem zu ergreifen, die zum Klimaschutz und zur Anpassung an den Klimawandel beitragen sowie Ernährungssicherheit und nachhaltige Ernährung garantieren. Zudem muss über die Finanzierung für die gerechte Transformation hin zu nachhaltigen Landwirtschafts- und Ernährungssystemen gesprochen werden, insbesondere im Hinblick auf die globale Unterstützung von Kleinproduzent:innen.

Auf der COP28 wird die Forest & Climate Leaders’ Partnership, die auf der COP27 ins Leben gerufen wurde, Fortschritte bei der Beendigung der Entwaldung bis 2030 präsentieren sowie ihre Vision für 2024 vorstellen. Um wirklich weiterzukommen, brauchen wir keine weiteren unverbindlichen Erklärungen zum Schutz der Wälder, sondern Sicherheit, dass die Schutzziele gerecht, ehrgeizig und zügig umgesetzt werden.

Autor:innen	Bertha Argueta, Christoph Bals, David Eckstein, David Ryfisch, Giovanni Maurice Pradipta, Julia Grimm, Juri Häbler, Katharina Brandt, Kerstin Opfer, Laura Schäfer, Lina Ahmed, Lisa Schultheiß, Manfred Treber, Mariana Inés Micozzi, Martin Voss, Petter Lydén, Rixa Schwarz, Romie Niedermayer, Thea Uhlich, Vera Künzel
Seitenanzahl	36
Publikationstyp	Hintergrundpapier