Blogpost | 03.11.2014

Green Climate Fund: Alle Hindernisse für Zusagen beseitigt

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Blog-Beitrag von David Eckstein, November 2014

Die 8. Sitzung des Direktoriums des Grünen Klimafonds (Green Climate Fund, GCF), das vom 14.-17. Oktober in Bridgetown, Barbados stattfand, sollte ursprünglich den positiven Schwung aus dem erfolgreichen vorherigen Treffen mitnehmen, bei dem sich die Direktoriumsmitglieder auf die acht grundlegenden Voraussetzungen für den geplanten Beginn des GCF-Ressourcenmobilisierungsprozesses einigen konnten. Tatsächlich aber ließen sich die Mitglieder vor der malerischen Kulisse der karibischen Insel zunächst Zeit mit der Entscheidungsfindung, die erst in den frühen Morgenstunden des 18. Oktober einen schlussendlich dennoch zufriedenstellenden Abschluss fand.

Dabei waren Ziel und oberste Priorität für die Direktoriumssitzung eigentlich vorgegeben: besonders die Entscheidungen, die für eine rasche Programmierung und Auszahlung von Geldern noch benötigt werden, mussten getroffen werden. Darunter auch eine ganze Reihe administrativer Vorschriften, die für die tägliche Arbeit des GCF Sekretariats erforderlich sind, z.B. Vorschriften zur Personalpolitik oder die Verwaltungsrichtlinien für die Auftragsvergabe.

Um dies zu gewährleisten waren die Ko-Vorsitzenden des GCF – Hr. Manfred Konukiewitz aus Deutschland und Hr. José Maria Clemente Sarte Salceda aus den Philippinen – nach dem 7. Treffen in Songdo (Südkorea) gebeten worden, nach Konsultationen innerhalb ihrer jeweiligen Gruppe der Entwicklungs- und Industrieländer eine Priorisierung der vielen noch zu behandelnden Agendapunkte für das Treffen in Bridgetown vorzunehmen. Dies konnte aber aufgrund unterschiedlicher Ansichten aus beiden Lagern nicht erreicht werden, auch nachdem es zu erneuten Spannungen zwischen Entwicklungs- und Industrieländern im Nachgang der beiden ersten Treffen zur GCF-Ressourcenmobilisierung gekommen war.

Ohne Einigung auf eine Priorisierung standen somit ALLE noch ausstehenden Punkte auf der damit insgesamt 36 Tagesordnungspunkte umfassenden Agenda – mit über 40 dazugehörigen Hintergrunddokumenten.

Schleppender Beginn

Mit der Aussicht auf eine vollgepackte Agenda begannen die Direktoriumsmitglieder daher ihre Arbeit; ein Umstand, der von vielen Direktoriumsmitgliedern eingangs kritisch kommentiert wurde. Dennoch entschied man sich – auch um neue Diskussionen zu vermeiden – auf Grundlage der vorgeschlagenen Agenda die Sitzung zu starten. Besonders kontrovers diskutierte Themen, wo sich keine rasche Einigung abzeichnete, sollten schließlich nach Möglichkeit vertagt werden.

Die ersten Tage waren dabei vor allem geprägt von Diskussionen rund um das Rahmenwerk für die Akkreditierung von nationalen, regionalen und internationalen Implementierungsinstitutionen; der Weiterentwicklung der Struktur zur Überprüfung des Erfolgs der Tätigkeiten des Fonds; sowie Themen, die besonders für Entwicklungsländern von oberster Priorität sind: das überarbeitete Arbeitsprogramm zur Vorbereitung von Entwicklungsländern und die Entwicklung von Projektpipelines zur Finanzierung durch den GCF (‘Readiness programme’), die zusätzlichen Modalitäten für den erweiterten Direktzugriff (‘Enhanced direct access’) und die Schlüsselentscheidung zur Gewährleistung der Eigenverantwortung der Empfängerländer (‘Country ownership’). Konkrete Entscheidungen dazu wurden jedoch zunächst nicht getroffen. Stattdessen wurden die entsprechenden Ausschüsse des GCF gebeten, mit Hilfe des GCF-Sekretariats durch Konsultation mit allen Parteien an Lösungen zu arbeiten, mit dem Ziel, dem Direktorium beschlussreife Entscheidungstexte vorzulegen.

Marathonsitzung zum Abschluss

Mit exakt null Beschlüssen gingen die Direktoriumsmitglieder in den letzten Tag der Sitzung. Dementsprechend hoch war der Druck, doch noch die dringend notwendigen Beschlüsse und Politiken zu verabschieden. Tatsächlich konnten im Verlauf des Tages zunächst eine Reihe wichtiger Entscheidungen getroffen werden.

Das Direktorium verabschiedete ein umfassendes ‘Akkreditierungs-Paket’ – ein wichtiger und notwendiger erster Schritt um 2015 tatsächlich mit der Programmierung und Auszahlung von GCF-Geldern zu beginnen. Dabei einigten sich die Mitglieder zunächst auf die Modalitäten für den sog. ‘fit-for-purpose’-Ansatz, der in seinen Grundzügen bereits in Songdo beschlossen wurde. Der Ansatz soll die Rolle des breiten Spektrums an Institutionen würdigen, die sich in Art und Umfang ihrer Aktivitäten, sowie ihrer institutionellen Kapazitäten unterscheiden. Diese Vielseitigkeit soll dabei bei der entsprechenden Anwendung  der treuhänderischen Vorschriften, sowie der zu wahrenden Sozial- und Umweltstandards berücksichtigt werden, nach Einschätzung und Beurteilung der jeweiligen Art, Umfang und Risiken der geplanten Tätigkeiten. Ein solcher Ansatz eröffnet somit auch kleineren Institutionen aus Entwicklungsländern die Möglichkeit, eine Akkreditierung für den Fond zu erreichen, ohne dabei die Einhaltung der beschlossenen Standards des Fonds zu gefährden. Konkret sieht die Entscheidung von Barbados eine Einteilung des Gesamtvolumens der durch den GCF finanzierten Aktivitäten in 4 Gruppen vor, für die sich Implementierungsinstitutionen jeweils akkreditieren lassen können: ‘micro’ (bis US$10 Mio.); ‘small’ (US$ 10-50 Mio.), ‘medium’ (US$ 50-250 Mio.) und ‘large’ (mehr als US$ 250 Mio.). Die zu erwartenden sozialen und ökologischen Risiken, die sich durch die Aktivitäten ergeben können, wurden in drei Kategorien eingeteilt (hoch, mittel und gering).

Des Weiteren beschlossen die Direktoriumsmitglieder den Prozess für die Akkreditierung von Institutionen, die bereits den Akkreditierungsprozess anderer Fonds durchlaufen haben (sog. ‘fast-tracking’). Demnach können Institutionen, die in der Globalen Umweltfazilität, dem Anpassungsfonds und dem Europäischen Amt für Zusammenarbeit als Implementierungsinstitutionen fungieren, einen verkürzten Akkreditierungsweg einschlagen. Eine entsprechende Einschätzung der Institutionen im Rahmen des ‘fit-for-purpose’-Ansatzes erfolgt dabei bei der Überprüfung der jeweiligen Kandidaten.

Weitere Bestimmungen zu anfallenden Akkreditierungsgebühren[1], der Akkreditierung von privaten Institutionen, sowie dem Beginn des Akkreditierungsprozesses runden das Paket ab, im Zuge dessen auch das für die Beurteilung der Akkreditierungsanträge zuständige ‘Akkreditierungspanel’ berufen wurde.

Die für Entwicklungsländer besonders wichtigen Themen fanden ebenso einen positiven Abschluss. Das Direktorium einigte sich auf ein Arbeitsprogramm, um Entwicklungsländer im Akkreditierungsprozess und der anschließenden Formulierung erfolgversprechender Projektanträge zu unterstützen. Dafür werden für eine erste Phase US$ 15 Mio. bereitgestellt. Den verletzlichsten Ländern, den kleinen Inselstaaten und den Ländern Afrikas wurde dabei eine Mindesthöhe von 50% des Gesamtvolumens zugesichert. Auch bei der Ausgestaltung des ‘erweiterten Direktzugriffs’ konnten Fortschritte verbucht werden. Hier erarbeitet das GCF-Sekretariat bis zur nächsten Sitzung des Direktoriums die Modalitäten für eine Pilotphase, die Anfang 2015 starten soll. Auch zur Gewährleistung der Eigenverantwortung der Empfängerländer wurde eine wichtige Entscheidung getroffen, um die es zunächst lange Diskussionen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern gegeben hatte. Gemäß des ‘no-objection’-Verfahrens muss nun vor der Berücksichtigung eines Projektantrags durch das Direktorium eine schriftliche Einverständniserklärung der Länder vorliegen, um sicherzustellen, dass die geplanten Aktivitäten auch im Einklang mit den nationalen Prioritäten und Strategien der Länder sind.

Diverse andere größere und kleinere Entscheidungen wurden getroffen. Die Struktur zur Beurteilung des Erfolgs der Tätigkeiten des Fonds wurde weiterentwickelt. Dabei werden nun auch, neben Minderung und Anpassung, Maßnahmen zum Waldschutz berücksichtigt. Nach längerer Debatte wurde die Weltbank in ihrem Amt als vorläufiger Treuhänder des GCF Treuhandfonds für die nächsten drei Jahre bestätigt. Während dieses Zeitraums soll allerdings auch die Frage nach einem dauerhaften Treuhänder geklärt werden. Hierbei sollen auch Institutionen über die Weltbank hinaus in Erwägung gezogen werden. So soll z.B. soll auch die Möglichkeit geprüft werden, ob der GCF als sein eigener Treuhänder fungieren kann. Die für die Arbeit des GCF-Sekretariats notwendigen administrativen Vorschriften wurden ebenfalls vorläufig beschlossen, sollen allerdings nach einem Jahr erneut diskutiert werden. Damit ist jedoch die Grundlage für die Arbeit des GCF-Sekretariats zunächst gewährleistet. Die ausstehenden Beschlüsse zur Gestaltung der Privatsektorfazilität, sowie Maßnahmen zur Umsetzung des GCF-Mandats für einen gendersensiblen Ansatz wurden auf das nächste Treffen vertagt.

Showdown in der Nacht

Trotz des zunehmend progressiven Verlaufs des letzten Tages kam es dennoch zur erwarteten Zuspitzung der Situation, als die Mitglieder über die Formalitäten des Ressourcenmobilisierungsprozesses debattierten. Hier hatte es bereits nach der letzten Sitzung im September in Bonn Spannungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern gegeben. Konkreter Streitpunkt war dabei das Hintergrundpapier zu den Richtlinien für Beiträge, bzw. zwei darin enthaltene Punkte: die Entscheidungsfindung für den Fall, dass kein Konsens gefunden werden kann und der Zielbestimmung von Beiträgen (sog. ‘targeting’).

Laut Verfassung des GCF (Governing Instrument, GI) ist der bevorzugte Weg der Entscheidungsfindung im Fonds der Konsens. Das GI sieht allerdings auch vor, dass zusätzliche Modalitäten für den Fall definiert werden, dass kein Konsens erreicht werden kann. Das Hintergrunddokument zu den Richtlinien für Beiträge enthielt hierzu den Vorschlag, für diese Konstellation eine Abstimmung zwischen den Direktoriumsmitgliedern durchzuführen, bei der für die Gewichtung der Stimmen auch die Beitragshöhe der jeweiligen Länder eine Rolle spielen sollte. Dies lehnten Entwicklungsländer geschlossen ab. Auch wurde der Prozess kritisiert, der diesen Agendapunkt überhaupt erst auf die Tagesordnung gebracht hatte. Nach langer Diskussion einigten sich die Mitglieder des Direktoriums schlussendlich, den entsprechenden Passus in der Entscheidung zu streichen. Stattdessen sollen nun beim ersten Treffen Anfang 2015 Optionen geprüft werden, die eine Entscheidungsfindung auch ohne Konsens erlauben. Das Sekretariat bereitet hierzu ein entsprechendes Dokument vor.

Weitaus kritischer waren die Diskussionen zur Zielbestimmung von Beiträgen. Die entsprechenden Paragraphen des Hintergrunddokuments sollte es den Geberländern erlauben, bis zu 20% ihrer Beiträge frei auf die Finanzierungsfenster des GCF (Anpassung, Minderung und Privatsektorfazilität) verteilen zu können. Dies wurde von den Entwicklungsländern als Affront und versuchte Unterwanderung der Prinzipien des GI empfunden. Scharf kritisierten sie auch hier den Prozess der Entstehung des Hintergrundpapiers, was von vielen Industrieländern als “ein vorsichtig, zwischen interessierten Gebern ausgehandeltes” Dokument und Grundvoraussetzung bezeichnet wurde, damit tatsächlich Gelder in den Fonds fließen können. Nach Ansicht der Entwicklungsländer fehlte es dem Dokument an Legitimität, da es außerhalb des GCF verhandelt wurde, und somit kein gemäß den Kompetenzen des Direktoriums vereinbartes Papier sei.

Die Debatte, in der Industrieländer den Passus wiederholt als Bedingung für Einzahlungen in den GCF nannten, wurde für Konsultationen in beiden Lagern mehrmals unterbrochen. Sie gipfelte schließlich in folgendem Statement eines Entwicklungsländervertreters:

“Wenn wir die Zielbestimmung rausnehmen, haben wir eine Basis um voran zu kommen. Besteht darauf und wir können getrennter Wege gehen – schließlich sind wir Strukturanpassungsprogramme gewöhnt. Das haben wir schon durchlebt. Ich war dabei, als uns die schrecklichen Auswirkungen getroffen haben. Ich stand in der Schlange, um eine Packung Seife zu kaufen. Ich weiß, wie sich das anfühlt. [...]

Nehmt die Bedingungen raus oder wir verkünden der Welt, dass wir dieses Problem nicht gelöst haben, weil manche Leute auf die Zielbestimmung von Beiträgen bestanden haben” (aus dem Englischen übersetzt)

Als alles schon nach einer Vertagung der Entscheidung aussah (was einem Scheitern der 8. Sitzung gleichgekommen wäre), lenkten die Industrieländer auf erneute Intervention der Co-Vorsitzenden ein, die eine Streichung des entsprechenden Passus’ vorschlugen. Dies wurde von den Industrieländern schlussendlich nach mehrmaligen Nachfragen akzeptiert.

Weg nach vorne

Die 8. Direktoriumssitzung des GCF schaffte es somit am Ende doch noch, zumindest einige der wichtigsten Entscheidungen für eine baldige Programmierung und Auszahlung von Geldern zu treffen. Das umfangreiche Akkreditierungs-Paket ist hierzu ein erster Schritt. Auf der 9. Sitzung (25.-27. Februar in Songdo) sollen bereits erste Implementierungsinstitutionen akkreditiert werden (Nachtrag: Seit dem 17.11. können sich Institutionen offiziell hierfür online bewerben). Dennoch wurden auch einige wichtigen Entscheidungen nur vertagt, die spätestens auf der nächsten Sitzung beschlossen werden müssen, u.a. die Weiterentwicklung des Investitionsrahmenwerks und die Konditionen für gewährte Zuschüsse und Darlehen.

Mit den verabschiedeten Modalitäten für die Ressourcenmobilisierung sind nun alle Hindernisse beseitigt, die einer Kapitalisierung des Fonds im Wege stehen können. Die Industrieländer sind daher gefragt, ihren großen Worten im Laufe der 8. Sitzung auch Taten folgen zu lassen und den GCF mit einem angemessenen Grundkapital auszustatten. Eine Handvoll Länder (darunter auch Deutschland und Frankreich) haben bereits erste Ankündigungen gemacht. Auf dem Weg zu den von vielen Akteuren geforderten US$ 10-15 Milliarden ist es allerdings noch ein weiter Weg. Hier liegen die Hoffnungen auf der geplanten Geberkonferenz, die am 20. November in Berlin stattfinden wird. Eine Erreichung von mindestens US$ 10 Milliarden wäre so kurz vor Lima ein enorm wichtiges politisches Signal, das die Verhandlungen rund um das Klimaabkommen 2015 den nötigen Impuls geben könnte.


[1] Mitgliedern der kleinen Inselstaaten (SIDS), der verletzlichsten Länder (LDCs) und den Staaten Afrikas werden diese Kosten grundsätzlich erlassen; alle anderen Entwicklungsländer zahlen nur für Akkreditierungen für die Kategorie ‘micro’ keine Gebühren.


- Mit finanzieller Unterstützung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB).
Für den Inhalt ist alleine Germanwatch verantwortlich.
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Dieser Beitrag ist auch auf http://www.deutscheklimafinanzierung.de/ erschienen.


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