Weltklimakonferenz: Im Ölparadies wird der Beginn des Endes der fossilen Ära eingeläutet

Mit einer Verlängerung von rund 24 Stunden endeten am 13.12. die UN-Klimaverhandlungen in Dubai. Die diesjährige COP28 schickt ein insgesamt starkes Signal, das aber nicht über die Schwächen im Abschlusstext hinwegtäuschen darf, die die Umsetzung gefährden können.
In einer ersten Bewertung werfen die Germanwatch-Expert:innen einen tieferen Blick auf die Verhandlungen, die wichtigsten Entscheidungen sowie Ereignisse und ordnen diese ein.

 

 

 

Blick in die Verhandlungen und ihren Kontext 

Die Auswahl der Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) als diesjährige COP-Präsidentschaft rückte von vornherein den Kampf der Ressourcen ins Zentrum der Debatte. Dies wurde durch die Wahl des COP28-Präsidenten, Sultan Ahmed al-Dschaber, versinnbildlicht. Er ist CEO der nationalen Öl- und Gasfirma (ADNOC) und gleichzeitig Gründungs-CEO eines der größten Erneuerbare Energien-Unternehmen der Welt (Masdar). Und diese Spannung – zwischen den fossilen und Erneuerbaren Energien – ist auch ein Abbild der energiepolitischen Realität: Szenarien der Internationalen Energieagentur legen nahe, dass der Höhepunkt des fossilen Konsums spätestens 2025 erreicht sein könnte. Der Ausbau der Erneuerbaren Energien geht in den G20-Ländern, insbesondere China, den USA, Europa, Indien und Brasilien durch die Decke und auch in der Energieeffizienz gibt es – insbesondere dank der Elektrifizierung (bspw. Elektromobilität auf Straße und Schiene oder Wärmepumpen) – Fortschritte. Dementgegen stehen die durch die hohen Preise der fossilen Energien anhaltenden Rekorderlöse. Solange die Profitchancen bei fossilen Geschäften weiterhin höher sind als bei Zukunftstechnologien, wird sich an den massiven Investitionen in Öl- und Gas zunächst nichts ändern.

In diesem Spannungsfeld fand das Ringen um ein Energiepaket bei der COP28 statt. Am Anfang standen die Fragen:

• Können sich alle Länder im Konsens der Abkehr von Kohle, Öl und Gas anschließen?
• Sind die Vertragsstaaten gleichzeitig bereit, das exponentielle Wachstum Erneuerbarer Energien, Speichertechnologien und Elektrolyseuren in den G20-Ländern weiter zu beschleunigen und auch in jene Länder zu bringen, die bisher davon ausgeschlossen sind?

Am Ende haben sich die Vertragsstaaten in der richtungsweisen Entscheidung zum Global Stocktake, als wichtigste im "UAE Consensus" (deutsch: VAE-Konsens), hinter diese Idee gestellt, auch wenn das Unterstützungsangebot an die Ärmsten und Verletzlichen noch zu schwach ausfiel und bei der nächsten COP nachgebessert werden muss. Es wird im Beschluss gut die Notwendigkeit dargestellt, den globalen Temperaturanstieg auf 1,5°C (zumindest nach gewissem Überschießen für einige Zeit) zu begrenzen, aber die Frage, wie das Maßnahmenpaket umgesetzt werden kann, wurde nicht konkret genug und mit Schlupflöchern angepackt. Dazu gehört auch die Frage nach der Umsetzung der Maßnahmen, die verletzliche Länder und Menschen im Umgang mit Klimawandelfolgen unterstützen.

Die Entscheidungen zum Globalen Anpassungsziel und zum Fonds für Schäden und Verluste füllen – neben der Unterstützung der ärmeren Länder für die Energiewende und zu deren Zugang für alle - das Pariser Solidaritätspaket in gewisser Weise mit Leben. Aber auch ihre Umsetzung steht auf wackeligen Beinen. Die Gruppe der Inselstaaten (AOSIS) hatte zuletzt zumindest in Erwägung gezogen, den UAE Consensus nicht zu unterstützen. Der COP-Präsident hämmerte die Entscheidung jedoch trotz Abwesenheit der Verhandlungsgruppe in der Abschlussplenarsitzung in CEO-Manier und entgegen des diplomatischen Protokolls einfach durch. Die AOSIS beschränkten sich anschließend darauf, ihren Unmut formell zu Protokoll zu geben. Insgesamt kann man der Präsidentschaft zugutehalten, dass sie ernsthaft an einem ambitionierten Ergebnis interessiert war. Sie stand unter enormen Druck der Länder in der Region, die offensichtlich von der Ernsthaftigkeit der Debatte um einen Ausstieg aus fossilen Energieträgern kalt erwischt wurden. Es kann gut sein, dass es nur in einem Ölland gelingen konnte, den Widerstand der anderen Ölländer einigermaßen einzufangen.

Wirklich historisch kann der UAE Consensus jedoch nur werden, wenn die Bedingungen in den jeweiligen Ländern sowie gemeinsam international für die notwendige Umsetzung geschaffen werden, wie beispielsweise:

• Investitionen in neue fossile Lagerstätten müssen untersagt bzw. mit großen Risikoaufschlägen versehen werden.
• Die Rahmensetzungen für Energieeffizienz und Erneuerbare Energien müssen weiter verbessert werden.
• Viel mehr Ländern muss es ermöglicht werden, an der Transformation der Energiesysteme weg von fossilen Energieträgern teilzuhaben.
• Die neuen Wertschöpfungsketten müssen so ausgerichtet werden, dass sie nicht mit Menschenrechten und Biodiversität kollidieren. Außerdem sollten sie neue Wohlstandsmodelle für die breite Gesellschaft begünstigen, zum Beispiel durch besser bezahlte Berufe in der Industrie als im Rohstoffabbau.

Das von Kommissionspräsidentin von der Leyen beim Leaders Summit zu Beginn von COP28 angekündigte Investitionspaket von 2,3 Milliarden Euro für Infrastruktur in Entwicklungsländern ist dabei willkommen, aber effektiv nur ein Tropfen auf dem heißen Stein. Eine wichtige Voraussetzung für die notwendigen Investitionen ist, dass die Schuldenlast für viele Entwicklungsländer – knapp sechzig stehen unter massivem Schuldenstress – reduziert wird. Entsprechend versuchten eine Vielzahl von Ländern die Schuldenproblematik in den Verhandlungen zu thematisieren. Dies wurde jedoch durch den größten bilateralen Kreditgeber, China, systematisch verhindert. Letztlich werden Unterstützungspakete und ein Angebot zur Schuldenerleichterung darüber entscheiden, wer das Tauziehen aus fossiler Lobby und Zukunftstechnologien gewinnt.

Verhindert werden konnte auch ein von China und den USA vordiktierter Minimalkonsens, der keine Erwähnung von Energieeffizienz oder der Abkehr von fossilen Energieträgern einhalten hätte. Hatte man zu Beginn der COP befürchtet, dass das "Sunnylands Statement", das vorab von den beiden Staaten veröffentlicht wurde, den Ausgang dieser Verhandlungen vordefinieren könnte, konnte am Ende sogar mehr erreicht werden. Treibende Kräfte waren Australien und die EU, um die USA schrittweise zu einer ambitionierteren Position in Energiefragen zu bewegen. Auch China zeigte sich beweglicher, und probierte eine Brücke zu den stärker blockenden Schwellenländern um Indien, Südafrika und den Golfstaaten zu bauen.

Den notwendigen Druck auf die ganz großen Emittenten erzeugte ein breites Bündnis von 130 verletzlichen Staaten und konstruktiven Industrieländern. Wieder einmal zeigte sich: nur wenn ein solches Bündnis die COP vor sich hertreibt, kann es zu wegweisenden Ergebnissen kommen.

Erstmals gewann die Frage um die Auswirkung von Policies einzelner Staaten oder Regionen, die einen möglicherweise negativen Einfluss auf das Wachstum anderer haben könnte, an Gewicht. Man erlebte eine bis dahin nicht gekannte Dimension der Klimaverhandlungen. Damit sind vor allem primär Handelsmaßnahmen wie der "Carbon Border Adjustment Mechanism" (CBAM | EU und UK), der "Inflation Reduction Act" (IRA | USA), aber auch etwa die Finanz- und Lieferkettenregulierung der EU gemeint. Vor allem China (mit Schwerpunkt IRA) und Südafrika (mit Schwerpunkt CBAM) trugen das Thema vor. Auch wenn unklar blieb, ob die UNFCCC das richtige Forum für diese Debatte ist – oder nicht etwa die Welthandelsorganisation – ist wahrscheinlich, dass es zunehmend eine Rolle spielen wird.

Auffällig war, dass die Verhandlungsgruppen zunehmend komplex und weniger monolithisch sind. So agierte die Gruppe der Like-Minded Developing Countries (LMDC) weniger geschlossen als bisher, einzelne Akteure der arabischen Gruppe wie Irak deuteten an, dass sie die Notwendigkeit der Transformation erkannt haben und die Gruppe der vier BASIC-Länder haben insbesondere in Brasilien einen ambitionierten Akteur, dessen Agenda sich von der von China, Indien und Südafrika zunehmend unterscheidet.

Mit Aserbaidschan, das auf Vorschlag der osteuropäischen Länder den Zuschlag als Ausrichter der COP29 erhielt, wird nun bereits zum dritten Mal in Folge die COP in einem autoritär geführten Land stattfinden, das durch Öl und Gas zu Reichtum kam. Dies zeigt auch, wie ernst diese Länder das Risiko für ihr Wirtschaftsmodell nehmen, das von den Weltklimagipfeln ausgeht. Gleichzeitig bringt ihre Einflussnahme das konsensbasierte UN-System an die Grenzen dessen, was es leisten kann. Nicht zuletzt ist diese Serie von COPs in autoritären Staaten auch besorgniserregend für die Zivilgesellschaft, die in ihrer Funktion als "Watchdog" stark eingeschränkt wird.  

Die Bundesregierung, angeführt vom Auswärtigen Amt (AA) und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), trugen in vierfacher Hinsicht zu dem insgesamt unerwartet guten COP28 Ergebnis bei:

1. Bereits im Frühjahr hatte Deutschland die diplomatischen Verbindungen zur COP28-Präsidentschaft intensiviert, um sie davon zu überzeugen, gemeinsam in den neuen Fonds für Schäden und Verluste einzuzahlen. Dieser Einsatz hat sich in mehrfacher Hinsicht ausgezahlt. Einerseits trug es maßgeblich zu einer positiven Anfangsdynamik auf der COP28 bei, andererseits überzeugten 100 Mio. USD deutscher Gelder weitere Geber zusätzliche 555 Mio. USD bereitzustellen. Auch wenn es keine Zusagen durch andere reiche Öl- und Gasländer mobilisierte, sendete die Zahlung von den VAE ein Signal für die Zukunft, dass auch diese Gruppe zukünftig einen Beitrag leisten muss.
2. Die Idee eines sehr ambitionierten Globalen Erneuerbaren Energie- und Energieeffizienzziels wurde von Deutschland in die Debatte eingebracht und beim Petersberger Klimadialog salonfähig gemacht. Zu Beginn der COP28 hatte diese Idee bereits über 120 unterstützende Länder, so dass ein Bezug im verbindlichen Entscheidungstext unumgänglich wurde und nicht als Verhandlungschip ernsthaft verwendet werden konnte.
3. Deutschland setzte in der EU durch, dass der desaströse zwischenzeitliche Verhandlungsentwurf der COP-Präsidentschaft zur Globalen Bestandsaufnahme von der EU sehr schnell als „unakzeptabel“ zurückgewiesen wurde. Damit war die EU handlungsfähig, um den notwendigen Gegendruck mit zu organisieren.
4. Die Bundesregierung agierte wieder sehr aktiv beim Aufbau und bei der inhaltlichen Fokussierung des Drucks der sogenannten High Ambition Coalition (HAC). Damit konnte glücklicherweise die Schwächeperiode der vergangenen Monate überwunden werden, bei der das Kanzleramt die Mitzeichnung Deutschlands von zwei Statements im Vorlauf der COP verhindert hatte. Auch wenn die HAC dieses Mal kein offizielles Statement produzierte, mobilisierte sie über 130 Staaten in den letzten Stunden der Verhandlungen und dieser Druck war zentral, um dann doch noch – trotz der damit auch verbundenen Schwächen – ein wegweisendes Ergebnis der Globalen Bestandsaufnahme zu erreichen.

Überblick der politischen Knackpunkte der Verhandlungen  

Erste Bestandsaufnahme gibt Schwung für kritische Dekade bis 2030 

Bei der COP28 fand die erste Globale Bestandsaufnahme (engl.: Global Stocktake, GST) nach einem zweijährigen Prozess ihren Abschluss. Durch die umfassende Betrachtung von allen relevanten Bereichen – Klimaschutz, Anpassung, Finanzierung, Schäden und Verluste, Internationale Kooperation – stand der Global Stocktake im Zentrum des verhandlungspolitischen Tauziehens. Die Verhandlungen hierzu bestimmten maßgeblich den Ausgang der diesjährigen COP – anders als in den Jahren zuvor, in denen die Mantelentscheidung stets richtungsweisend war.

Dem UAE Consensus gingen zwei Entwürfe voraus, die sich in ihrem Anspruchsniveau dramatisch unterschieden. Im Zentrum der Spannungen stand die Frage um den Ausstieg aus den fossilen Energieträgern. Hatte der erste Entwurf noch ambitioniert vom Ausstieg aus allen fossilen Energieträgern gesprochen, blieb der zweite Entwurf weit hinter jedem erdenklichen Minimalkonsens zurück. Entsprechend drastisch fiel die Reaktion von rund 80% der Verhandlungsparteien aus, die den Entwurf gerade heraus ablehnten. Unterstützung erfuhr diese Version nur von Saudi-Arabien.

Letztlich konnten sich die Vertragsstaaten erstmalig auf eine beschleunigte und gleichzeitig gerechte und geordnete Abkehr von allen fossilen Brennstoffen in den Energiesystemen einigen, um Netto-Null-Emissionen bis 2050 zu erreichen. Begleitet wird dies durch ein umfassendes Maßnahmenpaket bis 2030 mit 1) einer geplanten Verdreifachung der global installierten Kapazität an Erneuerbaren Energien, 2) der Verdopplung der Energieeffizienzsteigerung, 3) der erheblichen Reduktion von Nichtkohlenstoffemissionen, insbesondere Methan sowie 4) den Abbau von Emissionen aus dem Straßenverkehr. Diese Entscheidung gibt ein eindeutiges politisches Signal für den Beginn des Endes der fossilen Ära. So wird eine tiefgreifende, schnelle und nachhaltige Verringerung der Treibhausgasemissionen möglich. Wichtig ist dabei den unterschiedlichen Ausgangspositionen der Vertragsstaaten gerecht zu werden.

Leider finden sich im Maßnahmenpaket Schlupflöcher und Scheinlösungen, wie zum Beispiel die Förderung von „emissionsarmen“ Technologien wie Nuklearenergie, CCS und CCU sowie kohlenstoffarmer Wasserstoff. Dabei werden Nuklearenergie und Kohlenstoffabscheidung für die Energiesysteme nichts als Luftschlösser sein, da sie im Wettbewerb mit Erneuerbaren Energien und der fortschreitenden Elektrifizierung von Mobilität und Wärme keine Chance haben werden. Es ist wichtig, dass knappe Ressourcen für CCS lediglich dort eingesetzt werden, wo Restemissionen bisher nicht vermieden werden können. Besonders besorgniserregend ist die Anerkennung der Rolle von sogenannten Übergangskraftstoffen: Das öffnet die Türen für fossiles Gas und schwächt somit die Einigung auf einen fossilen Ausstieg.

Abseits der Ergebnisse zur Transformation des Energiesektors enthält die Entscheidung Anweisungen für die nächste Runde der nationalen Klimabeiträge (engl.: Nationally Determined Contributions, NDCs), die in 2025 fällig sind. Diese neuen 2035-Klimaziele müssen mit dem 1,5°C-Ziel vereinbar sein. Was wiederum fehlt ist ein Verweis auf das Klimaschutz Arbeitsprogramm – s. nächstes Unterkapitel.

Ein noch ambitionierteres Ergebnis hätte ein Unterstützungspaket der Industriestaaten aus Finanzierung, Kapazitätsaufbau und Technologietransfer für die Entwicklungsländer erfordert. Denn noch immer konzentriert sich ein Großteil der Klimaschutzinvestitionen in den G20- und weiteren Industrieländern. Aus Sorge nicht genügend fiskalischen Spielraum zu haben, um gleichzeitig Energiearmut zu bekämpfen und nachhaltige Entwicklung zu fördern, waren lange Zeit einige Entwicklungsländer zurückhaltend noch größere Ambition zu unterstützen.

Klimaschutz-Arbeitsprogramm verfehlt Signalwirkung  

Leider wurde auf der COP28 das erst 2023 eingeführte Klimaschutz Arbeitsprogramm (engl.: Mitigation Work Programme, MWP) deutlich geschwächt. Das Arbeitsprogramm war letztes Jahr mit dem Ziel verabschiedet worden, die existierende Ambitions- und Umsetzungslücke bis 2030 zu schließen und dafür zusätzliche Anweisungen zu geben. Vom MWP hätten dabei wichtige Lösungsvorschläge für das im GST entschiedene Energiemaßnahmenpaket eingebracht werden können.

Stattdessen ist nun abzuwarten, ob die diesjährige schwache MWP-Entscheidung eine Präzedenz für die kommenden Jahre bis 2026 – dem aktuellen Enddatum für das MWP – schafft. Damit hätten Akteure aus den öl- und gasproduzierenden Ländern, China und Indien es geschafft, das MWP auszuhöhlen und weitere mögliche auf sie zukommende Verpflichtungen zu verhindern. Das wäre nicht gut, denn das MWP ist derzeit der einzige Ort, um Minderungsmaßnahmen im Rahmen der Klimaverhandlungen zu diskutieren.

Letztlich konnten die in zwei für das MWP veranstalteten Globalen Dialogen identifizierten Kernbotschaften und Lösungsvorschläge nicht formell bei der COP festgehalten wurden. Da die nächsten Dialoge andere Themen besprechen sollen, könnten weitere Diskussionen zum Energiesektor, der bereits dieses Jahr thematisiert wurde, von einigen Vertragsstaaten geblockt werden. Es bleibt abzuwarten, ob der lediglich leicht nachgebesserte Prozess zum MWP eine Wiederholung der schlechten Erfahrung dieser COP verhindern kann. Schmerzhaft ist, dass das MWP nicht das Mandat bekommen hat, am Maßnahmenpaket, das im GST vereinbart wurde, zu arbeiten.

Fragen zum „Arbeitsprogramm für gerechte Übergangspfade“ bleiben offen

Das „Arbeitsprogramm für gerechte Übergangspfade“ (engl.: Just Transition Pathways Work Programme, JTWP) sollte auf der COP28 mit Leben gefüllt werden, nachdem es ein Jahr zuvor in Ägypten initiiert wurde. Die vertrackte Diskussion über den Geltungsbereich – also ob das Arbeitsprogramm sich lediglich mit Arbeitskräften beschäftigt oder aber breiter verstanden wird (wie bspw. auch das Thema Energiezugang) – ließ jedoch wenig Raum für die zentralen Fragen nach Umsetzung und Zielen des JTWP. Eine kohärente Definition des "gerechten Übergangs" (engl.: Just Transition) kam nicht zustande.

Die Industrieländer, insbesondere die USA, bevorzugten eine enge Auslegung des Pariser Abkommens. Dieses betont, dass der Übergang hin zu einer 1.5°C-ausgerichteten Welt möglichst sozial gerecht gestaltet werden muss, gerade für Arbeitskräfte in der fossilen Brennstoffindustrie. Entwicklungsländer hingegen, geführt von Südafrika und Brasilien, traten für ein breiteres Verständnis ein.

Letztlich ist es positiv, dass es überhaupt zu einer Einigung gekommen ist und diese den Klimaschutz u.a. mit dem Schutz der Menschenrechte und von indigenen Bevölkerungen sowie Geschlechtergerechtigkeit verbindet. Allerdings ist die Verbindung relativ schwach und riskiert, gegenüber der Fokussierung auf Erwerbstätige, in den Hintergrund zu geraten. Zurück bleibt das Bedenken, dass das JTWP ohne inhaltliche Konvergenz und starke Verankerung in Gerechtigkeitsdebatten zur bloßen Redeveranstaltung degradiert werden könnte.

Rahmenwerk zu Globalem Anpassungsziel beschlossen, doch weiterhin zu schwach  

Ein zentrales Anliegen der Ärmsten und gegenüber der Klimakrise Verletzlichsten war der Beschluss eines Rahmenwerks zum Globalen Anpassungsziel (engl.: Global Goal on Adaptation, GGA). Mit Blick auf den Verhandlungsverlauf in Dubai ist es positiv zu bewerten, dass das Rahmenwerk zum globalen Anpassungsziels von Paris beschlossen werden konnte. Es ist trotz vehementem Einsatz von Ländern, besonders von der Afrikanischen Gruppe, zu schwach ausgefallen. Die thematischen Unterziele zu u.a. Ernährungssicherheit, Gesundheit, Armutsbekämpfung, Ökosysteme und Infrastruktur wurden nicht konkret genug ausformuliert und nicht quantitativ untermauert. Sie bleiben zum Teil hinter den globalen Nachhaltigkeitszielen zurück. Diese Lücke muss nun in einem neuen zweijährigen Arbeitsprogramm zu den Indikatoren für die Unterziele geschlossen werden.

Das GGA-Rahmenwerk liefert so den Ländern längst noch nicht die nötige Orientierung für ihre regionalen Anpassungsmaßnahmen und deren Umsetzung für den deutlich verbesserten Schutz für die von der Klimakrise am meisten betroffenen Ländern und Menschen. Da Anpassungspläne von allen Ländern umgesetzt werden müssen, hat auch Deutschland hier Hausaufgaben zu erledigen.

Hervorzuheben ist auch die weiterhin klaffende Finanzierungslücke zur Planung und Umsetzung der Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern. Auch konkrete Finanzierungsziele für die thematischen Unterziele fehlen noch.

Historische Entscheidung zu Fonds für Schäden und Verluste 

Die COP28 begann mit der historischen Entscheidung zur Operationalisierung des Fonds für Schäden und Verluste (engl.: Loss and Damage Fund, LDF). Dies legt den Grundstein, um Länder und Menschen, die von der Klimakrise besonders bedroht sind, bei der Bewältigung von Schäden und Verlusten (engl.: loss and damage, L&D) durch den Klimawandel, zu unterstützen. Wird der LDF nun angemessen befüllt, ist es ein wichtiger Schritt zu mehr Klimagerechtigkeit. Den Anfang machten die VAE und Deutschland mit je 100 Mio. USD – das Minimum zur Einrichtung des Fonds. Insgesamt sagten Länder rund 700 Mio. USD zu. Diese Ankündigungen reichen jedoch bei weitem nicht aus, um den geschätzten Bedarf von bis zu 580 Mrd. USD in 2030 in Entwicklungsländern zu decken. Rechtzeitig zur ersten Sitzung im Januar 2024 muss nun der Vorstand des Fonds eingesetzt sein, damit kritische Fragen wie die Ressourcenzuteilung entschieden und Schwachstellen in seinem Führungsinstrument – darunter die fehlende Bezugnahme auf Menschenrechte und die Sicherung zivilgesellschaftlicher Beteiligung an den Vorstandssitzungen – ausgemerzt werden können. Die Weltbank muss als Sitz die für sie gestellten Bedingungen akzeptieren.

Klimafinanzierung als Erfolgskatalysator 

Wie gewöhnlich spielten Finanzierungsfragen eine Schlüsselrolle und waren ein großer Knackpunkt im Entscheidungspaket der COP28. Im Dreiklang aus Ambition bei Minderungsmaßnahmen, Anpassung und Finanzierung war die finanzielle Unterstützung Voraussetzung für ein möglichst ehrgeiziges Ergebnis. Der große Klimafinanzierungsshowdown bei der nächsten COP29 mit der Entscheidung zum neuen Klimafinanzierungsziel (engl.: New Collective Quantified Goal, NCQG) für die Zeit nach 2025 beeinflusste dabei das Agieren aller Verhandlungsparteien bereits dieses Jahr erheblich.

Trotz des positiven Signals vom LDF standen die Klimafinanzierungsverhandlungen unter einem schlechten Stern. Zeigte die UNEP Zahlen zur sich weiteten Lücke in der Anpassungsfinanzierung, präsentierte die OECD zudem, dass die bereitgestellte Anpassungsfinanzierung in 2021 um ca. 15% zurückging. Fehlende Zahlungen zu Finanzierungszusagen einiger Industrieländer aus Vorjahren trübte die Stimmung zusätzlich. Die Industrieländer haben es in Dubai versäumt, diesem Abwärtstrend ein deutliches Zeichen entgegenzusetzen und so Vertrauen zurückzugewinnen. So verfehlte der Anpassungsfonds sein gesetztes Mindestfinanzierungsziel von 300 Mio. USD weit. Auch wegweisende Entscheidungen und für den Fonds wichtige adäquate, mehrjährige Finanzierungszusagen blieben aus. Deutschland hat sich auf der COP28 zwar erneut für den Anpassungsfonds stark gemacht, konnte aber den Großteil der Industrieländer und die reichen Ölstaaten hier nicht zum Mitziehen bringen. Die Industrieländer sind immerhin nun aufgefordert, über ihre Anstrengungen zur Verdopplung der Anpassungsfinanzierung einen Bericht zu verfassen. Gleichzeitig wurde anerkannt, dass das Verdopplungsversprechen deutlich zu kurztritt.

Die wachsende Kluft zwischen den Bedürfnissen und Prioritäten der Entwicklungsländer und den bereitgestellten und mobilisierten Finanzmitteln stand auch im Zentrum des GST. Zwar wird diese Kluft anerkannt und Schätzungen dieser Bedürfnisse vorgeschlagen, ein konkreter Weg zum Schließen dieser Lücke wird jedoch nicht aufgezeigt. Stattdessen werden Verpflichtungen der Industrieländer gegenüber den Entwicklungsländern in gewohntem Wortlaut erneut betont und die bisher erzielten Fortschritte bei der Bereitstellung und Mobilisierung bewertet. Ein konkretes Angebot für ein Unterstützungspaket lag nicht auf dem Tisch, unter anderem aufgrund von Bedenken, dem Ergebnis der Diskussionen zum neuen Klimafinanzierungsziel vorzugreifen.

Die Diskussion zum NCQG konzentrierte sich auf die Verbesserung des Prozesses im Jahr 2024, um die Entwicklung des Entwurfs des Verhandlungstextes so früh wie möglich und vor der COP29 zu erleichtern. Drei zusätzliche Sitzungen sollen die Entwicklung eines „substanziellen Rahmens für einen Entwurf eines Verhandlungstextes“ ermöglichen. Details blieben jedoch offen. Idealerweise sollte es zur tatsächlichen Entwicklung eines Textentwurfs kommen, um eine politische Entscheidung bei der COP29 in letzter Minute zu vermeiden, die nicht die Bedürfnisse und Prioritäten der Entwicklungsländer widerspiegelt.

Neben der Anpassungsfinanzierung und der Finanzierung für das Energiepaket, war eine weitere Kontroverse der Artikel 2.1c des Paris-Abkommens, welcher besagt, dass alle Finanzflüsse an dem Abkommen ausgerichtet werden müssen. Wie dieser sich mit anderen Artikeln des Abkommens und damit der Frage, wie sich die Verschiebung aller Finanzflüsse zur Klimafinanzierung verhält, soll zunächst weiter in dem bei der COP27 etablierten Dialogformats stattfinden. Dieses wurde um zwei weitere Jahre verlängert. Ein verbindliches Arbeitsprogramm konnte nicht beschlossen werden – verschiedene Handlungsstränge haben sich gegenseitig blockiert. So wurde etwa argumentiert, dass eine mögliche diesjährige Entscheidung dazu, dem erst 2024 geplanten Beschluss für das NCQG nichts vorweggreifen soll. Hierbei spielt die zumindest in Teilen berechtigte Sorge der Entwicklungsländer mit, dass Industrieländer von ihren Klimafinanzierungsverpflichtungen ablenken könnten, wenn über alle Finanzflüsse gesprochen wird. Eine weitere Sorge ist, dass eine vollständige Umsetzung von Art. 2.1c zu höheren Kapitalkosten oder auch zusätzlichen Kapitalabfluss führen könnte. Der GST hob jedoch mit der Bedeutung einer Reform der internationalen Finanzarchitektur wichtige Elemente von Art. 2.1c hervor. So sind multilaterale Entwicklungsbanken und andere Finanzinstitutionen aufgefordert, ihre Investitionen und die Bereitstellung von Klimafinanzierungen zu steigern. Innovative Finanzinstrumente wie Steuern sollen beschleunigt umgesetzt und negative Anreize heruntergefahren werden.

Ausblick 

Mit Aserbaidschan als Ausrichter der COP29 findet die dritte COP in Folge in einem Öl- und Gasparadies statt. Dies ist höchst problematisch. Auch in Anbetracht dessen, dass der Staat auf dem Korruptions-Index von Transparency International auf Platz 157 der 180 untersuchten Länder liegt.

Entsprechend müssen Impulse für eine ambitionierte internationale Klimapolitik erfolgen – sowohl auf der COP als auch darüber hinaus. Eine besondere Rolle kommt dabei Brasilien zu. Bereits bei diesen Verhandlungen wurde offensichtlich, dass das Land sich schon jetzt stark auf die COP30 in 2025 und seiner Aufgabe als Gastgeber vorbereitet. Bei dieser COP agierten sie in gewohnter Manier als konsensorientierter Akteur entsprechend der brasilianischen Diplomatie-Schule. Gleichzeitig probieren sie mit der von ihnen vorgetragenen "Mission 1.5" die nächste Stufe der Klimaernsthaftigkeit zu erklimmen. Im GST wurde entschieden, dass die VAE, Aserbaidschan und Brasilien eine Troika formen werden, die bis zur COP30 Aktivitäten ausrichten soll, um die internationale Kooperation zur Umsetzung der Klimaziele und die nächste Runde zum Einreichen verschärfter Klimaziele (NDCs) vorzubereiten (Roadmap to Mission 1.5). Angesichts der stark fossil geprägten Interessenlage von den VAE und von Aserbaidschan wird Brasilien hier eine tragende Rolle zukommen. Treibende Kraft der brasilianischen Anstrengungen ist die ernsthafte Sorge, dass der Amazonas kippen könnte, wenn 1,5°C nicht eingehalten werden. Bereits bei 2°C wird der Regenwald Schätzungen zufolge wegsterben.

Schon in ihrer laufenden G20-Präsidentschaft hat Brasilien das Klimathema gemeinsam mit der Hunger- und Armutsbewältigung ins Zentrum gehoben. Dabei wird die Reform der Internationalen Finanzarchitektur im Zentrum stehen. Einer der Fragen ist rund um die Reform zur Beteiligung in den Entscheidungsgremien der internationalen Finanzinstitutionen, mit dem Ziel, die wirtschaftspolitische Realität dieses Jahrhunderts mehr abzubilden. Außerdem soll es um Steuerfragen, den Internationalen Währungsfonds und der Effizienzsteigerung von Klimafonds gehen. Entsprechend der Dynamik bei dieser COP, werden auch Handelsthemen und die Auswirkungen von Handelspolitiken auf den Globalen Süden im Fokus stehen.

In den nächsten zwei Jahren hat Brasilien die Chance, im Wettstreit der Demokratien mit den autoritären Kräften maßgeblich eine Schlüsselrolle zu spielen. Als anerkannter „honest broker“ kann Brasilien helfen, die grundlegenden Spielregeln der Weltgemeinschaft so zu verändern, dass eine faire Beteiligung des Globalen Südens an Entscheidungsprozessen und Wohlstandsentwicklung möglich ist. 2024, mit dem achtzigjährigen Jubiläum der Bretton Woods-Institutionen und den Verhandlungen zum NCQG, könnte die alte Weltordnung aufgebrochen und entsprechend der Realität des 21. Jahrhunderts neu sortiert werden. Zugleich könnte diese Neuordnung zu Institutionen führen, die viel stärker als bisher auf die notwendige Transformation der Weltwirtschaft zugeschnitten ist.

Der gewaltige Bedarf an Finanzmitteln muss im nächsten Jahr eine Triebfeder für die notwendige Finanzmarktreform von Weltbank, IWF und Multilateralen Entwicklungsbanken (engl.: multilateral development banks, MDBs) sein. Es müssen – wie nun im Abschlusspapier vorgesehen – neue globale Abgaben bzw. Steuern etwa auf den internationalen Schiffs- bzw. Flugverkehr oder für die größten fossilen Produzenten auf den Weg gebracht werden. Es geht darum, dass die größten Verschmutzter endlich zur Kasse gebeten werden und die Transformation mitfinanzieren. Deutschland sollte sich sobald wie möglich der dazu neu gegründeten Arbeitsgruppe um Barbados, Kenia, Antigua und Barbuda, Spanien, Frankreich sowie der Kommission der Afrikanischen Union anschließen. Außerdem wird es im nächsten Jahr stark darum gehen, dass steigende Beiträge der Industrieländer für die internationale Klimafinanzierung durch Beiträge der reichen Schwellenländer mit großen Emissionen ergänzt werden. Diese Debatte wird sich zunächst vor allem um die Ölländer und China drehen.

Große Sorge bereitet vielen Entwicklungsländern die zunehmende Schuldenlast. China hat in den Verhandlungen vehement eine entsprechende Diskussion unterbunden. Deutschland und die EU sollten sich für die Entschuldung der Länder einsetzen. Dies kann dem Aufbau glaubwürdiger Partnerschaften dienen. Da die Länder vor allem bei China und den multilateralen Entwicklungsbanken verschuldet sind, wäre das Vorantreiben eines guten Entschuldungskonzepts für die MDBs ein Zeichen der Ernsthaftigkeit der EU und weiterer Industrieländer. Deutschland ist Mitbegründer des Expertenreviews für Schulden, Natur und Klima – gemeinsam mit Kenia, Kolumbien und Frankreich. Mit dem Ziel, das weitestgehend dysfunktionale Schuldenregime zu erneuern, kann Deutschland hier Akzente bei der Debatte um die aktuelle Schuldenlast, innovative neue Finanzinstrumente und die Nachhaltigkeit zukünftiger Schulden setzen.

Wieder einmal hat sich gezeigt, dass die HAC entscheidend für ein ambitioniertes Ergebnis bei einer COP war, in der den öl- und gasproduzierenden Ländern der Golfregion vehement die Stirn geboten werden musste. Für eine echte Partnerschaft werden Deutschland und die EU strukturelle Angebote machen müssen, die zum Aufbau von Wertschöpfungsketten, dem Zugang zu Strom für alle und einer Industrialisierung im Kontext der Transformation im Globalen Süden beitragen. Die Zeiten dieser Länder als reine Rohstofflieferanten, was zudem oft mit dem „Rohstofffluch“ einhergeht, müssen vorbei sein.

Diese Partnerschaften sind auch notwendig, um die Abhängigkeit von China zu reduzieren. Während in der Antwort auf den Klimawandel mit China kooperiert werden muss, darf die Energiewende nicht zu einer Monopolstellung Chinas in den Transformationstechnologien führen. Ernsthafte Partnerschaften, die Wertschöpfungsketten im Globalen Süden aufbauen, stützen also auch eine dementsprechende Differenzierung, verringern die Abhängigkeit und stärken den Wirtschaftsstandort Deutschlands und der EU.

In einer Periode, wo der Höhepunkt des Einsatzes fossiler Energien in Reichweite kommt und dann der schnelle Ausstieg organisiert werden muss, bekam am Rande der COP auch die Frage mehr Gewicht, ob sich nicht die erdöl- und gasimportierenden Länder ähnlich wirkungsvoll organisieren müssen, wie es derzeit die OPEC+ macht. Eine solche Organisation von Staaten könnte eine wichtige Rolle spielen, um sich beim noch notwendigen Kauf fossiler Ressourcen nicht gegeneinander ausspielen zu lassen, um die absehbaren Preisturbulenzen in der Ausstiegsphase zu managen und einen beschleunigten Ausstieg kooperativ voranzubringen. Eine solche Organisation böte zudem das Potential, die polarisierten Nord-Süd-Debatten zu überwinden.

Nach den schwierigen Haushaltsverhandlungen und dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts wird die Bundesregierung Lösungen für die Zukunft finden müssen, wie die notwendigen Investitionen beschleunigt angestoßen werden können. Fatal wäre es, wenn zukünftige Kürzungen zulasten der nationalen Investitionen gehen, aber auch, wenn sie Einschnitte in der internationalen Klimafinanzierung bedeuten würden. Dies würde nicht nur dem Klima schaden, sondern auch die Stellung Deutschlands und der EU in der Welt untergraben. Ausreichende Klimafinanzierung ist ein Schlüssel für ambitionierte COP-Ergebnisse und langwierige Partnerschaften mit vielen Akteur:innen aus dem Globalen Süden. All dies sind inzwischen wichtige Elemente einer erfolgreichen deutschen Klimaaußenpolitik.