Erste Bewertung der Ergebnisse des Klimagipfels COP24 in Katowice durch Germanwatch

Gesamtbewertung

Das auf der Weltklimakonferenz im polnischen Katowice (COP24) vereinbarte Regelwerk ist eine solide technische Grundlage für die weltweite Umsetzung des Pariser Klimaabkommens. Aber zur Abwendung der Klimakrise kommt es nun darauf an, dass alle Staaten deutlich mehr politischen Willen zur zügigen Umsetzung des Abkommens zeigen.

Das Ergebnis von Katowice ist vor allem deswegen beachtlich, weil es einige Sabotageversuche aus dem Weißen Haus, Saudi-Arabien und Brasilien gab. Es ist vor allem der Verdienst der ärmsten und durch die Klimakrise verletzlichsten Entwicklungsländer, die sich für starke Beschlüsse eingesetzt haben. Die Abwendung der Klimakrise ist gerade für diese Länder eine Frage des Überlebens. Auch Deutschland hat durch seine Finanzzusagen und sein Auftreten innerhalb der sogenannten “High Ambition Coalition” von Industrie- und Entwicklungsländern zu diesem Ergebnis konstruktiv beigetragen.

Das Ergebnis von Katowice ist auch ein Sieg für den Multilateralismus. Die Bewährungsprobe folgt aber nun, wenn es an die Umsetzung des Pariser Abkommens geht. Die Regierungen müssen jetzt für entschiedenen Klimaschutz zuhause handeln. Die Klimabewegung, die sich gerade vom Hambacher Wald über Widerstand gegen Pipelines bis zu Klima-Schulstreiks weltweit formiert und auch hier in Katowice sichtbar geworden ist, wird von den Regierungen nun immer vehementer den notwendigen Klimaschutz einfordern. In Deutschland muss Anfang des Jahres die Kohlekommission einen Ausstiegspfad beschließen, der mit den Pariser Klimazielen vereinbar ist, die Verkehrskommission muss die Weichen für eine echte Verkehrswende stellen und das Klimaschutzgesetz muss die notwendigen Maßnahmen wie einen CO2-Preis festschreiben. Das erlaubt dann auch die Erhöhung des unzureichenden europäischen Klimaziels für 2030, so wie es Deutschland und die EU in Katowice zugesagt haben.

 

Reaktion auf den IPCC-Sonderbericht zu 1,5 Grad und höhere Anstrengungen im Klimaschutz

In welcher Form im Abschlussdokument Bezug auf den Sonderbericht des Weltklimarats (IPCC) genommen wird, war eines der umstrittensten Themen der Konferenz. Hier versuchten vor allem Saudi-Arabien und die USA, zeitweise unterstützt durch andere arabische Länder und durch Russland, eindeutige Bezüge auf die Klimawissenschaft zu verhindern. Einer Koalition aus der Gruppe der sogenannten am wenigsten entwickelten Länder (LDCs), der Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS), einer Gruppe lateinamerikanischer Staaten (AILAC), der EU und weiteren Ländern ist es dennoch gelungen, umfassende Sprache zum IPCC im Konferenzbeschluss durchzusetzen. Es wird betont, dass der IPCC die Funktion hat, den Vertragsstaaten Informationen für die Verstärkung globaler Klimapolitik zur Verfügung zu stellen und ihm wird für die Arbeit am Sonderbericht gedankt. Zudem wird anerkannt, dass der Bericht die beste verfügbare Wissenschaft widerspiegelt. Ein eindeutiger Bezug auf die im Jahr 2030 noch möglichen globalen Emissionen, wenn die Erwärmung auf 1,5 Grad begrenzt werden soll, wurde durch das Veto der USA verhindert. Aus diesem Wert – 25 bis 30 Gigatonnen CO2eq – hätte sich noch deutlicher ableiten lassen, wie stark die Länder ihre Klimapolitik verschärfen müssen, um das in Paris formulierte 1,5-Grad-Limit einzuhalten. Im globalen Durchschnitt ginge es dabei um eine Emissionsreduktion von jährlich etwa 4 Prozent.

In der COP-Entscheidung wird die bereits in Paris vereinbarte Aufforderung an alle Länder unterstrichen, bis 2020 ihre 2030-Klimabeiträge (NDCs) einzureichen oder zu aktualisieren. Viele der verletzlichsten sogenannten Entwicklungsländer hatten hier für eine noch eindeutigere Formulierung gekämpft, die explizit besagt, dass diese Ziele höher sein müssen als die bisherigen und sich am IPCC-Sonderbericht orientieren sollen. Da jedoch in anderen Absätzen im selben Dokument sowohl die Dringlichkeit von Ambitionserhöhung als auch die Funktion des IPCC, Orientierung für die Klimapolitik zu liefern, betont werden, ist diese Aussage zumindest indirekt verankert. Positiv ist, dass in der Konferenzentscheidung der Sondergipfel des UN-Generalsekretärs im September 2019 als ein Ort erwähnt wird, an dem erhöhte Ambition gezeigt werden soll, d.h. dort sollten die erhöhten Klimaziele vorgestellt werden.

Auch wenn die COP-Entscheidung zu diesem Punkt sehr verklausuliert bleibt, so haben doch zumindest die Mitglieder der “High Ambition Coalition”, darunter auch der EU-Klimakommissar und die deutsche Umweltministerin, sich in ihrer am 12. Dezember in Katowice veröffentlichten Erklärung eindeutig festgelegt. Sie verpflichten sich, bis 2020 dreierlei zu tun: 1) mehr sofortige Klimaschutzmaßnahmen, 2) Erhöhung ihrer 2030-Klimaziele und 3) Vorlage einer Langfriststrategie für die Zeit bis 2050. Wenn Deutschland und die EU zur Erhöhung der 2030-Ziele von Anfang der Konferenz an klarer aufgetreten wären (Deutschland hatte in EU-internen Diskussionen zur Zielerhöhung im Gegenteil sogar gebremst), dann wäre in Katowice wahrscheinlich auch mehr zu erreichen gewesen, um mehr Länder mit an Bord zu holen.

Mit den Entscheidungen der COP24, den Selbstverpflichtungen der “High Ambition Coalition“ und der Einladung des Generalsekretärs zu seinem Sondergipfel ist aber klar: Die erste Runde Zielanhebungen läuft jetzt an und muss bis Frühjahr 2020 beendet sein.

 

Umsetzungsregeln für das Paris-Abkommen

Transparenz im Klimaschutz

Das wesentliche Ergebnis der COP24 ist das sogenannte Regelbuch zur Umsetzung des Pariser Klimaabkommens. Im Zentrum des Pariser Klimaabkommens stehen die sogenannten national bestimmten Beiträge (nationally determined contributions, NDCs) der Staaten. In Katowice wurden Regeln für die Struktur und Inhalte dieser Klimabeiträge sowie für Berichterstattung und Überprüfung festgelegt.

Es ist in Katowice gelungen, einen gemeinsamen Transparenzrahmen für alle Länder zu beschließen. Unter anderem müssen nunmehr alle Länder mindestens die IPCC-Richtlinien für Treibhausgas-Berichte (engl. GHG inventories) von 2006 verwenden. Das Transparenz-Regelwerk sieht Flexibilität für Entwicklungsländer vor, die diese nach Selbsteinschätzung aufgrund noch unzureichender Kapazitäten benötigen. Langfristige Verbesserungen derer Berichte werden allerdings mit dem Ziel unterstützt, dass alle Länder quantitativ und qualitativ gleichwertige Transparenz-Berichte erstellen können. Enttäuschend ist, dass die ersten Transparenz-Berichte aller Länder erst Ende 2024 eingereicht werden. Das ist zu spät, um es für die erste Runde der Zielüberprüfung 2023 nutzen zu können. Vor allem Brasilien drängte darauf, dass es Ländern freigestellt wird, ob sie quantitative Indikatoren in ihre Treibhausgas-Berichte aufnehmen oder sich auf eine rein qualitative Beschreibung beschränken können. Diese Verwässerung der Transparenzregeln konnte allerdings weitgehend vermieden werde.

Transparenz in der Klimafinanzierung

Die Regeln zur Berichterstattung über geplante und geleistete Beiträge zur Klimafinanzierung liefern ein detailliertes Rahmenwerk, um zukünftig mehr Klarheit und Planungssicherheit für Entwicklungsländer zu liefern. Trotzdem gibt es darin noch gewisse Spielräume für Geberländer, zum Beispiel den Detailgrad ihrer Berichte zu begrenzen, sowie das, was sie als Klimafinanzierung ansehen, zu bestimmen. Insbesondere ist es nicht schlüssig, dass Kredite oder Risikoabsicherungen mit ihrer Gesamtsumme angerechnet werden können, genauso wie Zuschüsse. Hier müsste für eine Vergleichbarkeit jeweils nur der Zuschussanteil ausgewiesen werden dürfen, auch um die Summe nicht künstlich aufzublähen. Es ist zu hoffen, dass die progressiven Länder die Messlatte vorgeben, an der sich bald schon alle Länder orientieren. In einigen Jahren sollte dies allerdings verpflichtend für alle werden. Positiv ist zu bewerten, dass ein Synthesebericht über geplante Finanzierung als Input für die Zielüberprüfungs-Runden alle fünf Jahre Berücksichtigung findet.

Anpassungskommunikation

Wie im Paris-Abkommens festgeschrieben, sollen die Staaten regelmäßig ihre Prioritäten, Unterstützungsbedarf, Pläne und Aktivitäten für die Anpassung an den Klimawandel kommunizieren. Dazu wurden in Katowice Richtlinien verabschiedet. Obwohl deren Einhaltung freiwillig ist, waren sie umstritten, da sie einen Standard setzen, was Berichterstattung und Unterstützung dafür betrifft. Es wird den berichtenden Ländern selbst überlassen sein, in welchem Dokument die Informationen übermittelt werden. Sie können zum Beispiel Teil der Nationalen Anpassungspläne (NAPs) oder der NDCs sein. Die Richtlinie zum Inhalt ist aber für alle Dokumente identisch – hier hatten einige Länder unterschiedliche Richtlinien gefordert, was die Vergleichbarkeit verschlechtert hätte. Weiterhin enthalten die Richtlinien wichtige Berichtspunkte, wie den Einbezug traditionellen und indigenen Wissens oder Gender-responsive Anpassungsmaßnahmen. Wichtig ist auch, dass der Fokus auf zukünftigen Anpassungsbedarfen liegt, auch wenn man im Bericht über die Anpassung auch über Erreichtes informieren kann. Um zukünftige Bedarfe und Lücken erkennen und angehen zu können, ist der Blick nach vorn jedoch unerlässlich. Zu bemängeln ist, dass ärmeren Ländern keine direkte Unterstützung der Erstellung der Berichte zugesagt wurde. Diese Lücke zu schließen ist nun auch Aufgabe bilateraler Unterstützung.

Regelmäßige Runden zur Überprüfung und Verschärfung der Ziele

In Paris wurde vereinbart, alle fünf Jahre zu überprüfen, wie weit die Weltgemeinschaft in der Erreichung der globalen Ziele des Paris-Abkommens gekommen ist und inwiefern die nationalen Beiträge nachgeschärft werden müssen. Die sogenannten globale Bestandsaufnahme (engl. global stocktage, GST) ist das Kernstück dieses Ambitionsmechanismus im Pariser Klimaabkommen. Sie hat zum Ziel eine gemeinsame Bewertung der bisherigen globalen Maßnahmen zu Klimaschutz, Anpassung und Unterstützung im Lichte der Paris-Ziele zur Begrenzung des Temperaturanstiegs, zu Resilienz und der Ausrichtung der Finanzflüsse zu überprüfen. Die globale Bestandsaufnahme wurde in Katowice mit ausreichend robusten Regeln ausgestattet: Sie wird die kollektiven Bemühungen der internationalen Staatengemeinschaft unter Berücksichtigung von Gerechtigkeit überprüfen und erlaubt auch eine (eingeschränkte) Rolle für nichtstaatliche Akteure.

 

Klimafinanzierung

Die Beschlüsse zu Klimafinanzierung sind in der Summe eher als gut zu bewerten. Zentral sind die oben genannten Vereinbarungen zur Transparenz der Klimafinanzierung. Außerdem wurde die Zukunft des Anpassungsfonds unter dem Paris-Abkommen durch einen Beschluss in Katowice gesichert. Der Fonds soll zukünftig über eine Abgabe auf den internationalen Emissionshandel sowie öffentliche und private Quellen gespeist werden. Auch für die Festlegung eines neuen langfristigen Ziels für Klimafinanzierung ab 2025 konnte ein Prozess eingerichtet werden, der 2020 beginnt. Dabei muss nun sichergestellt werden, dass das Ziel durch konkrete Unterziele so präzise wie möglich festgelegt wird, um möglichen Interpretationsspielraum zu minimieren.

Darüber hinaus wurde dem Finanzausschuss der Klimarahmenkonvention wichtige Arbeitsmandate gegeben, deren Ergebnisse für die weiteren Debatte, auch im Rahmen der globalen Bestandsaufnahme als wichtiger Input dienen können. Dazu gehörten ein regelmäßiger Bericht zur Ermittlung der Bedürfnisse von Entwicklungsländern zur Umsetzung des Paris-Abkommens sowie eine regelmäßige Bestandsanalyse darüber, wie globale Finanzflüsse umgelenkt werden.

Die Regeln und Institutionen zur Klimafinanzierung wurden gestärkt – aber jetzt ist auch mehr Geld notwendig. Für den Anpassungsfonds wurden auf der COP24 über 129 Millionen US-$ zugesagt, das ist ein neuer Rekord. Da es sich dabei aber um einmalige freiwillige Beiträge handelt, wird es in den nächsten Jahren darauf ankommen, dem Anpassungsfonds stabilere Finanzquellen zu sichern. 2019 steht außerdem die Wiederauffüllung des Grünen Klimafonds (Green Climate Fund, GCF) an. Mit Ankündigungen zur Verdopplung der Beiträge für den Grünen Klimafonds haben Deutschland und Norwegen vorgelegt; auch die anderen reichen Länder müssen kommendes Jahr ihre Beiträge verdoppeln.

Umgang mit klimabedingten Schäden und Verlusten

Das Thema klimabedingte Schäden und Verluste konnte unter der globalen Bestandsaufnahme verankert werden – dies ist eine klare Aufwertung gegenüber Texten, die hierzu zwischenzeitlich auf der COP24 vorlagen. Dies ist ein richtiger Schritt, der widerspiegelt, dass die Wichtigkeit des Themas – also wie mit Schäden und Verlusten durch den Klimawandel, die nicht verhindert werden können, umgegangen wird – durch einen eigenen Artikel im Paris-Abkommen anerkannt wurde. Allerdings ist immer noch kein Prozess vorgesehen, der klärt, wie Finanzierung für klimabedingte Schäden und Verluste sichergestellt werden kann. Damit reichen die Beschlüsse von Katowice insgesamt nicht, um die am stärksten vom Klimawandel Betroffenen zu schützen. Sie leiden heute schon unter den Folgen von Extremwetterereignissen, wie Stürmen oder Dürren, die durch den Klimawandel intensiver und häufiger werden. In Zukunft wird aber auch der Umgang mit langsam einsetzenden Ereignissen, wie dem Anstieg des Meeresspiegel oder die Versalzung der Böden, zunehmend wichtig. Oftmals sind es die Ärmsten, die am meisten verletzlich gegen die Auswirkungen dieser Ereignisse sind und deshalb unbedingt Unterstützung benötigen.

Marktmechanismen

Im Artikel 6 des Paris-Abkommens sind Mechanismen für internationalen Emissionshandel vorgesehen, mit denen Länder sich Klimaschutzmaßnahmen in anderen Ländern auf eigene Klimaziele anrechnen lassen können. Wenn hierbei keine Vorsorge gegen doppelte Anrechnung getroffen wird, können dadurch große Schlupflöcher entstehen, die die Integrität des gesamten Paris-Abkommens bedrohen würden. Insbesondere Brasilien hat bis in die letzten Stunden der Konferenz erbitterten Widerstand gegen Regeln geleistet, die solche Doppelanrechnung ausschließen sollen – sowohl in den Umsetzungsregeln zum Artikel 6 als auch im Transparenzrahmenwerk. Im Ergebnis wurden alle Entscheidungen zu Marktmechanismen auf die Konferenz im kommenden Jahr (COP25) vertagt. Es ist sehr zu begrüßen, dass die anderen Länder hier dem brasilianischen Druck nicht nachgegeben haben. Marktmechanismen sind hochkomplex und können ohne stringente Regeln mehr Schaden als Nutzen anrichten. Dass die Verhandler*innen sich hier ein weitere Jahr gegeben haben, um diese Regeln zu entwickeln, ist richtig.