Grüner Klimafonds (GCF): Entscheidende Fragen mit Blick auf Paris

Die 10. Sitzung des Direktoriums des grünen Klimafonds (Green Climate Fund, GCF), war das letzte Treffen vor der möglicherweise historischen 11. Sitzung im November 2015, auf der kurz vor dem Klimagipfel von Paris die ersten GCF-Projekte und -Programme bewilligt werden sollen. Spätestens nun sollten also alle wichtigen Politiken verabschiedet und die nötigen Vorkehrungen getroffen sein, um aus einer Vielzahl von Projektanträgen, -konzepten und -ideen, die “richtigen” Projekte auswählen zu können, die man in Paris dann als ersten großen Leistungsnachweis der Arbeit des Fonds präsentieren kann. Dies ist ein unabdingbares Ergebnis der GCF-Aktivitäten dieses Jahr, ohne das der entscheidende UN-Gipfel hin zu einem neuen globalen Klimaabkommen schon vor Beginn mit einem erheblichen politischen Handicap starten würde.

Tatsächlich ist nach der 10. Sitzung nun das Grundgerüst soweit geschaffen, damit der Fonds im November erste Entscheidungen zu Projekten treffen kann. Es gab aber eine Reihe von kontroversen Entscheidungen, die nach intensiven Debatten nur zum Teil zufriedenstellend gelöst wurden:

• die Konditionen für die Vergabe von öffentlichen Krediten,
• Details rund um das Investitionsrahmenwerk und
• die Akkreditierung von neuen Durchführungsinstitutionen.

Erfreulicherweise gelang es dem Direktorium auch zu einigen Agendapunkten Entscheidungen zu treffen, die bereits zum wiederholten Male diskutiert aber immer wieder vertagt wurden:

• zum erweiterten Direktzugang (‘Enhanced Direct Access’) und
• zu Themen rund um den Privatsektor (und die sog. ‘Private Sector Facility’).

Mit den Entscheidungen der Sitzung sind alle notwendigen Mechanismen vorhanden, um erste Projekte zu bewilligen und dadurch ein positives Signal an die 195 Vertragsstaaten in Paris zu senden. Eins ist dabei aber schon ersichtlich: es gibt in den einzelnen Prozessen noch einige Unklarheiten, die die Gefahr in sich bergen, dass die Entscheidung zum ersten durch GCF-Gelder geförderten Projekt vor allem auch eine politische Entscheidung sein wird, die von einem nicht unerheblichen Mangel an Transparenz begleitet wird.

Denn die 10. Sitzung des Direktoriums hat neben den einzelnen Entscheidungen auch eine wichtige Debatte in Gang gebracht. Diese betrifft zum einen die Rolle des Sekretariats und seinem Verhältnis zum Direktorium, da das Vorgehen des Sekretariats bei einigen Entscheidungen im Direktorium heftig umstritten war. Auch der Mangel an Transparenz, der sich an unterschiedlichen Stellen zeigt, wurde von Direktorium und Zivilgesellschaft scharf kritisiert.

Zum anderen geht es im Kern vieler Entscheidungen auch um das langfristige Modell und die Vision des GCF – im Sinne von “It’s a fund, not a Bank!”. Hier befindet sich der GCF in einer entscheidenden Phase und viele Fragen, an denen das unterschiedliche Grundverständnis deutlich wird, wurden auf einen späteren Zeitpunkt vertagt. Wie die Verfassung des GCF bereits vorschreibt, ist der GCF dabei “ eine stetig lernende Institution”, deren Entwicklung ein fortlaufender Prozess ist.

Damit der GCF nun ein starkes Signal an die Konferenz in Paris sendet, muss das erste durch GCF-Mittel geförderte Projekt symbolisch für das stehen, was der GCF als sein oberstes Ziel in seiner Verfassung verankert hat: einen Paradigmenwechsel hin zu einer kohlenstoffarmen und klimaresilienten Entwicklung zu fördern. Dies gelingt nur, wenn man echte Transformation in Entwicklungsländern fördert, die von einem hohen Maß an Eigenverantwortung der Länder geprägt ist. Betreibt man nur “business as usual”, läuft man Gefahr, dass der GCF seinen eigenen Ansprüchen nicht genügt und nur ein Fonds unter vielen wird.

Das 11. Treffen des Direktoriums, was Anfang November in Sambia stattfinden soll, wird somit ein weiteres der “besonders wichtigen” Treffen in der jungen Geschichte des GCF werden.

Die Entscheidungen von Songdo im Detail

Wie beim GCF mittlerweile üblich, war auch das 10. Treffen des Direktoriums, das vom 6.-9. Juli im südkoreanischen Songdo abgehalten wurde, von einer prall gefüllten Agenda begleitet. In weiser Voraussicht wurde daher schon im März beschlossen, das Treffen um einen Tag zu verlängert.

Bereits im Vorfeld zeichneten sich die größten Knackpunkte der Sitzung ab, die allesamt auch schon langwierige Diskussionen und Debatten auf der letzten Sitzung hervorbrachten. Zwei der Themen waren dabei direkte Fortführungen der Entscheidungen des 9. Treffens und betrafen die Konditionen für die Vergabe von öffentlichen Krediten und Details rund um das Investitionsrahmenwerk. Der dritte heiß diskutierte Agendapunkt betraf erneut die Akkreditierung von neuen Durchführungsinstitutionen für den Fonds.

Nach welchem Modell und an wen sollen Kredite und Zuschüsse vergeben werden?

Bei den Konditionen für die Vergaben von öffentlichen Krediten überraschte vor allem das zugehörige Hintergrunddokument, was das Sekretariat für die Sitzung vorbereitet hatte. Im Kern ging es dabei um eine elementare Frage: Welches Land bekommt Geld vom GCF zu welchen Konditionen? Statt Optionen zu präsentieren, auf deren Grundlage Kredite mit hoher oder niedriger Konzessionalität (d.h. zu Konditionen, die weit bzw. leicht unter dem sonst herrschenden Marktzinssatz liegen) vergeben werden können, hatte das Papier vor allem die Vergabe von Zuschüssen zum Thema. Der Vorschlag des Sekretariats sah vor, die Vergabe von Zuschüssen sehr stark einzuschränken und nur einer Untergruppe der Least Developed Countries (LDCs) für bestimmte Projekttypen zu gewähren. Als Begründung wurden dafür die knappen Mittel des Fonds angegeben, die es notwendig machen, Finanzinstrumente zu verwenden, die möglichst viele Rückflüsse für den Fonds generieren.

Diese ‘Banken-Logik’ stieß im Direktorium auf teilweise heftige Kritik, sowohl aus dem Lager der Entwicklungs- als auch der Industrieländer. Besonders die Haltung des Sekretariats wurde scharf angegangen, das dem Vernehmen nach bereits Projektantragstellern, die erste Projektkonzepte und -Ideen im Sekretariat eingereicht haben, die Verwendung von Zuschüssen verwehrt hatte. Statt einem starren Korsett, was genau festlegt, welches Land für welche Aktivität unter welchen Umständen welches Finanzinstrument an- und verwenden darf, sprachen sich die Direktoriumsmitglieder für einen Ansatz aus, bei dem im Einzelfall geprüft werden soll, ob eher konzessionäre Kredite oder Zuschüsse zur Durchführung des Projekts angebracht sind. Weitere Vorschriften sollten dem Sekretariat als nötige Orientierungshilfe dienen.

Es gelang aber keine Verabschiedung weiterer Richtlinien und Anweisungen für das Sekretariat, die beispielsweise die besonders verletzlichen Länder und die kleinen Inselstaaten bei der Vergabe von Zuschüssen begünstigt hätte. Stattdessen wird das Sekretariat nun im Einzelfall, auf Basis sehr genereller Prinzipien entscheiden, welches Finanzinstrument ein Antragsteller verwenden darf. Diese wurden bereits auf der 5. Sitzung des Direktoriums verabschiedet. Gelöst ist die Problematik damit nicht, höchstens vertagt. Es bleibt zu erwarten, dass die kritische Frage nach dem geeigneten Finanzinstrument spätestens bei der eigentlichen Bewilligung der Projekte erneut aufkochen wird. Das Direktorium will sich erst auf seiner 12. Sitzung im nächsten Jahr erneut mit detaillierteren Richtlinien für die Vergabe von Zuschüssen und Krediten beschäftigen.

Das Investitionsrahmenwerk: Wie vergleichbar sollen die Projekte sein und wer begutachtet sie?

Ähnlich kontrovers diskutiert wurde vor allem im Vorfeld der Sitzung die weitere Ausgestaltung des Investitionsrahmenwerks. Bereits im März wurde hier bis tief in die Nacht verhandelt. Konkret ging es dabei um das sog. ‘Scaling’ von Projekten. ‘Scaling’ bedeutet, dass Projektanträge nicht nur darlegen müssen, inwieweit sie die sechs einzelnen Investitionskriterien erfüllen, sondern dass deren zu erwartende Performance in den einzelnen Kategorien auch bewertet wird. Dies soll eine Vergleichbarkeit schaffen, um die tatsächlich “besten” Projekte auszuwählen. Die Debatten rund um das Scaling wurden intern so kontrovers geführt, dass man sich zunächst nicht einmal auf die Erstellung eines Hintergrundpapiers einigen konnte. Mehrmals traf sich das zuständige Investment Committee (bestehend aus UK, Australien, Norwegen, China, Indien und Chile) sowohl vor als auch während der 10. Sitzung, um zu einer Einigung zu gelangen. Größter Streitpunkt war dabei, auf welche Gruppe von Projekten, gemessen an der Projektgröße, das Scaling angewandt werden soll. Schlussendlich endschied das Direktorium sich zu einer Option, die sich bereits auf dem letzten Treffen andeutete: das Scaling wird zunächst nur auf mittlere und große Projekte angewandt, also auf Projekte, die ein höheres Gesamtvolumen haben als 50 Millionen US-Dollar. Darüber hinaus wurde beschlossen, Projekte tatsächlich auch nur unter ähnlichen Umständen und Bedingungen miteinander zu vergleichen (also z.B. Anpassungs- nicht mit Minderungsprojekten zu messen).

Eng verknüpft mit der Debatte um das Investitionsrahmenwerk war auch die Diskussion um die Ernennung der sechs Mitglieder für das unabhängige Beratungspanel (Independent Technical Advisory Panel, ITAP), das die verantwortungsvolle Aufgabe hat, eingehende Projektanträge zu untersuchen und zu bewerten. Während man sich auf vier Mitlgieder bereits einigen konnte, war man sich im Investment Committee bei der Ernennung der übrigen zwei Kandidaten uneinig[1]. Es wurde somit dem GCF Direktorium überlassen, eine Entscheidung zu finden. Die Eignung der Kandidaten 5 und 6 wurde angezweifelt, und kritisiert, dass es sich generell bei der Mehrzahl der sechs vorgeschlagenen ITAP-Mitglieder um Personen mit einem starken Arbeitshintergrund bei regionalen Entwicklungsbanken handele. Hier wurde von vielen Entwicklungsländervertretern im Direktorium die fehlende Erfahrung im UNFCCC-Prozess bemängelt. Das beträfe insbesondere die Kandidaten 5 und 6. Das Direktorium entschied schlussendlich, die vier Mitglieder für das ITAP zu berufen, bei denen Einigung bestand. Dabei handelt es sich um VertreterInnen aus Deutschland, Japan, Kolumbien und Bangladesch. Für die zwei offenen Positionen im ITAP wird nun bis zur 12. Sitzung des Direktoriums nach geeigneten KandidatInnen gesucht.

Die Akkreditierung der Durchführungsorganisationen: umstrittene Wahl und der Mangel an Transparenz

Ein letzter Knackpunkt war erwartungsgemäß erneut die Akkreditierung von neuen Durchführungsinstitutionen für den Fonds. Neben inhaltlichem Diskussionsbedarf zu den einzelnen Institutionen wurde vor allem die Transparenz im Akkreditierungsprozess scharf kritisiert – sowohl von Seiten des Direktoriums, als auch von den zivilgesellschaftlichen Beobachtern. Wie bereits auf der letzten Sitzung, waren die Namen der sich bewerbenden Institutionen bis zuletzt nicht bekannt und nur dem Sekretariat vorbehalten. Selbst den Direktoriumsmitgliedern wurde erst eine Woche vor Beginn der 10. Sitzung eine Liste mit den Namen der sich bewerbenden Institutionen zugänglich gemacht. Der Öffentlichkeit blieben die Namen der Institutionen gänzlich verwehrt und wurden erst nach der offiziellen Entscheidung enthüllt.

Diesen Mangel an Transparenz, offenbart das Sekretariat bedauerlicherweise in vielen Bereichen seiner Arbeit. Ein Beispiel: Sowohl in einer Presseerklärung als auch erneut auf der 10. Sitzung berichtete das Sekretariat, das man schon über 100 Projektideen und -konzepte für ein Gesamtvolumen von rund 6 Milliarden US-Dollar erhalten habe, von denen Projekte für rund 500 Millionen US-Dollar “vielversprechend” aussähen. Auf genaue Nachfragen des Direktoriums, woher diese Projektideen und -konzepte stammen, gab es vom Sekretariat nur ausweichende Antworten (z.B. auf die Frage, ob sich darunter auch alte, bereits an anderer Stelle abgelehnte Projekte befinden). Strenggenommen können bisher nur die sieben Institutionen Projektanträge einreichen, die bereits auf der letzten Sitzung im März akkreditiert wurden. Das Sekretariat räumte aber ein, dass es auch von anderer Stelle bereits Projekte bekommen hat. Diese mangelnde Transparenz hinterlässt zumindest einen faden Beigeschmack, auch im Hinblick auf die Auswahl der Projekte, die dann letztendlich im November für eine Bewilligung zur Disposition stehen.

Neben der prozeduralen Kritik an der Transparenz des Sekretariats gab es auch inhaltlich erheblichen Diskussionsbedarf. Dieser betraf die 13 Institutionen, die dem Direktorium für die 10. Sitzung zur Akkreditierung vorgelegt wurden. Zahlreiche Mitglieder des Direktoriums gaben zu bedenken, dass der GCF bei der Auswahl seiner Durchführungsinstitutionen auch potentielle Reputationsrisiken zu beachten habe. Konkreten Anlass zu Bedenken gaben einige der Institutionen unter den 13 Kandidaten für die Akkreditierung, u.a. auch die Deutsche Bank[2]. Auch auf ein drohendes Ungleichgewicht zwischen nationalen und internationalen Institutionen im Akkreditierungsportfolio wurde mehrfach hingewiesen. Dies liefe dem Zweck entgegen, für den der GCF ursprünglich ins Leben gerufen wurde (nämlich nicht ein weiterer Geldkanal für die regionalen Entwicklungsbanken zu sein). Nach zähen Diskussionen entschied das Direktorium schlussendlich doch, der Empfehlung des Akkreditierungspanels zu folgen und alle 13 vorgeschlagenen Institutionen zu akkreditieren. Diese sind im Einzelnen: das UN-Umweltprogramm (UNEP), die Weltbank (IBRD/IDA), die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD), die Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB), die südamerikanische Entwicklungsbank (CAF), die Deutsche Bank AG, die französische Entwicklungsagentur (AFD), die Africa Finance Corporation (AFC), das Caribbean Community Climate Change Centre (CCCCC), Conservation International (CI), der Environmental Investment Fund von Namibia (EIF), das Ministerium für Naturresourcen von Ruanda (MINIRENA) und die indische Bank für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (NABARD).

Der erweiterte Direktzugang stärkt die Verantwortung der Entwicklungsländer

Der ‘erweiterte Direktzugang’ beschreibt das Konzept, bei dem die Entscheidungskompetenz über die Bewilligung von Projekten und Programmen oder allgemein die Verteilung von Geldern von der Fonds- auf die nationale Ebene verlagert wird. Die dadurch gestärkte Eigenverantwortung der Länder (‘country-ownership’) und die Förderung nationaler Institutionen der Länder dienen dabei der Verankerung der durch die Projekte erwünschten transformativen Wirkung im Land. Ein erstes prominentes Beispiel für den erweiterten Direktzugriff ist eine in Südafrika durch den Anpassungsfonds geförderte “Small Grants Facility”, die in zwei Provinzen die Vergabe von Zuschüssen für Anpassungsmaßnahmen der lokalen Gemeinden verwaltet.

Auch im GCF soll nun das Konzept des erweiterten Direktzugangs umgesetzt werden, was bereits laut Verfassung des GCF (Governing Instrument, GI) vorgesehen ist. Das Direktorium verabschiedete in Songdo nun entsprechend ein Pilotprogramm mit einem Gesamtvolumen von 200 Millionen US-Dollar. Das Sekretariat erarbeitet die Modalitäten für eine Ausschreibung, auf die sich interessierte Länder mit Projektvorschlägen bewerben können. Klar ist bereits, dass mindestens 10 Projektvorhaben gefördert werden, von denen mindestens 4 in den verletzlichsten Ländern, den kleinen Inselstaaten und Afrika umgesetzt werden sollen. Besonders den Direktoriumsmitgliedern der Entwicklungsländer war dieser Agendapunkt immer ein besonderes Anliegen.

Pilotprojekte in der Privatsektorfazilität

Zur Privatsektorfazilität konnte das Direktorium zwei Entscheidungen treffen. Dies kam überraschend, da dies laut Agenda für das Treffen so gar nicht vorgesehen war.

• Das Direktorium befand die Ratschläge der Beratungsgruppe für den Privatsektor (Private Sector Advisory Group) für so stichhaltig, dass man sich – besonders auf Vorschlag der Industrieländer – auf eine Entscheidung einigen konnte. Zum einen wird der Fonds ein Pilotprogramm zur Unterstützung und Förderung von Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen (sog. ‘Micro, Small and Medium Enterprises’, MSMEs) in Entwicklungsländern ins Leben rufen, das mit einem Gesamtvolumen von bis zu 200 Millionen US-Dollar ausgestattet wird. Bereits im März gab es hierzu im Direktorium eine Debatte, bei der sowohl Industrie- als auch Entwicklungsländer ein solches Programm befürworteten.
• Außerdem wurde ein Pilotprogramm beschlossen, was der Mobilisierung von zusätzlichen Mitteln für Anpassungs- und Minderungsmaßnahmen für den Fonds dienen soll. Schon auf der vorherigen Sitzung wurden hierzu verschiedene Konzepte diskutiert, die von Crowdfunding bis zur Ausgabe von eigenen “GCF-Bonds” reichten. Hierfür werden bis zu 500 Millionen US-Dollar bereitgestellt.

Das Sekretariat wird nun die genauen Vorgaben für die Umsetzung der jeweiligen Pilotprogramme entwerfen, die dem Direktorium auf seiner 12. Sitzung vorgelegt werden sollen. Im Anschluss soll dann analog zum Pilotprogramm für den erweiterten Direktzugang eine Ausschreibung formuliert werden, auf die sich potentielle Akteure bewerben können.

Dieser Beitrag ist auch auf http://www.deutscheklimafinanzierung.de/ erschienen.

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