Anforderungen an ein Klimaschutzprotokoll - worum geht's in Kyoto?

Vorbereitungspapier zur COP 3 im Jahr 1997

Zentrale Streitpunkte des Protokolls


Kommt ein Protokoll?	Wird es in Kyoto überhaupt zum Abschluß eines Klimaschutzprotokolls kommen?
Reduktionszahlen	Welche Reduktionszahlen sollten in Kyoto beschlossen werden?
Ziel- und Basisjahr	Für welches Zieljahr sollten erste Verpflichtungen gelten? Welches Basisjahr wird zugrundeliegen?
Policies and Measures	Werden neben Reduktionszielen auch Politiken und Maßnahmen zur Treibhausgasreduzierung vorgeschrieben?
Welche Staaten?	Wie, wann und welche Entwicklungsländer?

Weitere offene Fragen in Kyoto


Welche Gase?	Welche Treibhausgase sollte das Protokoll regeln?
Net Approach vs. Gross Approach	Werden CO2-Senken in die Berechnungen einbezogen?
Differenzierung	Sollten für alle Industriestaaten dieselben Reduktionsverpflichtungen gelten?
Joint Implementation	Dürfen Reduktionsverpflichtungen auch von zwei Ländern gemeinsam implementiert werden?
Non-Compliance-Mechanismus	Wie wird die Einhaltung der Verpflichtungen gewährleistet?
Review-Prozeß	Wie schnell kann nachgebessert werden?
Protokoll contra Änderung der Konvention	Warum wird nicht einfach der Text der Klimarahmenkonvention geändert, anstatt ein Zusatzprotokoll zu beschließen?


Germanwatch-Forderungen (Zusammenfassung)	Was Germanwatch für den Abschluß eines Klimaschutzprotokolls fordert

Anforderungen an ein Klimaschutzprotokoll - worum geht's in Kyoto?

Die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention von Rio de Janeiro (1992) tagen vom 30. November bis zum 10. Dezember 1997 in Kyoto (Japan), um ihre zukünftige gemeinsame Klimapolitik festzulegen. Hauptgegenstand dieser Konferenz ist ein Protokoll, das neue und erstmals rechtlich verbindliche Treibhausgas-Reduktionen für Industrieländer festschreiben soll.

Dessen Kernpunkt wird es sein, dieses Ziel zu beziffern. Doch nicht nur die bloßen Reduktionszahlen und -zieljahre sind für die Qualität eines solchen Protokolls entscheidend, auch zahlreiche andere Punkte spielen eine zentrale Rolle. Wir erklären in den folgenden Abschnitten die wichtigsten Streitfragen, legen die Positionen der Hauptakteure und die Forderungen von Germanwatch dar.


Kommt ein Protokoll?	Wird es in Kyoto überhaupt zum Abschluß eines Klimaschutzprotokolls kommen?

Zentrales Ergebnis des Klimagipfels in Berlin 1995 (COP 1) war das Berliner Mandat, nach dem bis Ende 1997 ein Klimaschutzprotokoll zu erarbeiten ist.
Einige einflußreiche Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention verhalten sich jedoch immer noch so, daß derzeit noch nicht gesichert ist, ob es in Kyoto überhaupt zum Abschluß eines Protokolls kommen wird.

Der entschiedenste Gegner von verbindlichen Reduktionspflichten - neben den erdölproduzierenden OPEC-Staaten - ist Australien, das keinerlei Reduktionspflichten akzeptieren will. Die USA haben am 22. Oktober einen Protokollentwurf vorgelegt, der - entgegen dem Konsens des Berliner Mandats - auch Reduktionsverpflichtungen für Entwicklungsländer fordert. Diese Aufkündigung der gemeinsamen Handlungsgrundlage stellt die Verabschiedung eines Protokolls in Frage.

Die Chancen auf ein Protokoll stehen dennoch nicht schlecht. Die EU hat sich bereits darauf festgelegt, ein Protokoll verabschieden zu wollen. Auch US-Präsident Clinton steht unter Erfolgsdruck. Japan hat Anfang Oktober 1997 einen eigenen Protokollentwurf vorgelegt. Es ist am Abschluß eines - wenn auch nicht sehr gehaltvollen - Protokolls interessiert: die eigens zu diesem Zweck einberufene Konferenz müßte ansonsten als gescheitert bezeichnet werden - für den Gastgeber wäre dies eine Blamage, zumal Japan erstmals solch eine große internationale Konferenz ausrichtet. Auch die Entwicklungsländer (G77 und China) treten für ein Klimaschutzprotokoll ein. Die von ihnen geforderten Reduktionsziele kommen denen der vom steigenden Meeresspiegel bedrohten kleinen Inselstaaten (AOSIS = Alliance of Small Island States) am nächsten.


Reduktionszahlen	Welche Reduktionszahlen sollten in Kyoto beschlossen werden?

Kernpunkt des Klimaschutzprotokolls ist das Reduktionsziel für Treibhausgase der Industriestaaten. Aus wissenschaftlicher Perspektive ist eine Reduktion der CO2-Emissionen um 20 % bis 2005 auf der Basis von 1990 für Industrieländer notwendig, um auf einen Emissionspfad zu gelangen, der die schlimmsten Folgen eines Temperaturanstiegs vermeidet (sogenanntes Safe Landing, vgl. Abschnitt "Ziel- und Basisjahr"). Ein entsprechender Prokoll-Entwurf der AOSIS-Staaten existiert und NGOs weltweit, darunter auch Germanwatch, unterstützen ihn.

Angesichts der Verhandlungspositionen der Industrieländer zeichnet sich jedoch ab, daß dieser Vorschlag keine Chancen auf Umsetzung hat. Selbst die von der EU vorgeschlagenen Zahlen haben keine Chance, Eingang in ein Protokoll finden. Die EU hat bereits im Juni bzw. März 1997 vorgeschlagen, die Emissionen von CO2, Methan und Lachgas in den Industrieländern um 7,5 % ihres Gesamt-Treibhauspotentials bis 2005 bzw. um 15 % bis 2010 zu senken, jeweils auf der Basis von 1990. Die der EU assoziierten Staaten Osteuropas unterstützen das EU-Ziel für 2005, jedoch nur teilweise das für 2010.

Japan schlägt vor, die Emissionen dieser drei Treibhausgase in den Industrieländern bis zur 5-Jahres-Periode 2008-2012 lediglich um durchschnittlich 3,2 % zu reduzieren (vgl. Abschnitte "Ziel- und Basisjahr" und "Differenzierung"). Das maximale Reduktionsziel beträgt für einzelne Länder 5 %, etwa für Rußland und Tschechien. Eine Flexibilitätsklausel erlaubt es zudem jedem Land, beim Vorliegen besonderer Umstände sein Ziel um 2 Prozentpunkte zu unterschreiten. Der US-Vorschlag bleibt noch hinter den Japanern zurück. Bis zur 5-Jahres-Periode 2008-2012 soll in den Industrieländern lediglich eine Stabilisierung der Emissionen von sechs Treibhausgasen (CO2, CH4, N2O, HFC, PFC, SF6) auf dem Niveau von 1990 erreicht werden.

Aufgrund der schwierigen Verhandlungslage ist allenfalls mit einer Einigung knapp über dem japanischen Vorschlag zu rechnen. Damit wird das eigentliche Ziel des Abkommens nicht erreicht: Schaden von Mensch und Natur abzuwenden. Es wird allenfalls noch schlimmerer Schaden vermieden.


Ziel- und Basisjahr	Für welches Zieljahr sollten erste Verpflichtungen gelten? Welches Basisjahr wird zugrundeliegen?

Die Reduktionsverpflichtungen können entweder für die durchschnittlichen Jahresemissionen eines Zeitraums (z.B. 2008-2012 im Protokollentwurf Japans, sogenannter Budget Approach) oder für einzelne Jahre (z.B. 2005 und 2010 im EU-Entwurf) festgelegt werden.

Der Budget Approach hat den Vorteil, daß er z.B. durch Wetter oder Konjunktur bedingte Schwankungen ausgleicht. Allerdings besteht dabei die Gefahr, daß Staaten erst gegen Ende der Budgetperiode ihre bisherigen Versäumnisse erkennen und das Reduktionsziel daher verfehlen. In ihrer letzten Vorbereitungssitzung (AGBM 8) haben sich die Vertragsstaaten darauf geeinigt, eine Budgetperiode von 5 Jahren zu wählen. Germanwatch hätte eine dreijährige Budgetperiode vorgezogen.
Germanwatch fordert außerdem

die erste Zielperiode (Budget) nicht später als für 2003-2007 festzulegen. Eine frühe Zielperiode ist ein klares Signal für:
- Investoren, denen jetzt schon das Risiko von Investitionen in langlebige, CO2-intensive Anlagen (z.B. Kohlekraftwerke) vor Augen geführt wird. Noch wichtiger als schnelle Reduktionserfolge ist nämlich, daß ab jetzt regelmäßig die richtigen Investitionsentscheidungen getroffen werden.
- PolitikerInnen, die 2003-2007 zum großen Teil noch in Verantwortung sein werden. Im Jahre 2010 wird man nur noch wenige von ihnen für ihre Unterlassungen selbst politisch verantwortlich machen können.
- VerbraucherInnen, die jetzt schon allmählich zu einem anderen Konsumverhalten ermutigt werden.
- ein "Safe Landing": je früher konkrete Maßnahmen ergriffen werden, desto sanfter wird der Übergang zu anderen Produktions- und Konsumformen, die es ermöglichen, in den Industrieländern bis Mitte des nächsten Jahrhunderts zu 80 % aus der fossilen Wirtschaft ausgestiegen zu sein. Werden diese Maßnahmen jedoch verschoben, muß der Kurs umso schärfer geändert werden, um dasselbe Ziel zu erreichen: das Risiko einer "Bruchlandung des Raumschiffs Erde" wäre umso größer.
ein Borrowing, d.h. das Japan und USA vorgeschlagene Borgen von Emissionen aus künftigen Budgets, nicht zu akzeptieren.
bei dem für die Reduktionsziele in der Konvention festgelegten Basisjahr 1990 zu bleiben. Sonst würden solche Länder, die ihre 1992 in Rio de Janeiro eingegangene Stabilisierungsverpflichtung nicht erfüllt haben, dafür auch noch belohnt. Allenfalls könnte man für ein erstes Zwischenziel (2005) akzeptieren, daß bis dahin ein Drittel der Emissionsreduktion für das 2008-2012-Ziel erreicht werden muß. Dabei könnte als Basisjahr das Jahr des im jeweiligen Land höchsten Treibhausgasausstoßes zwischen 1990 und 1997 zugrundeliegen.


Policies and Measures	Werden neben Reduktionszielen auch Politiken und Maßnahmen zur Treibhausgasreduzierung vorgeschrieben?

Zwischen der EU und den USA herrscht derzeit Uneinigkeit darüber, ob den Industrieländern auch verbindliche Politiken und Maßnahmen (Policies and Measures) zur Treibhausgasreduzierung vorgeschrieben werden sollen.

Die EU hält aus Wettbewerbsgründen abgestimmte politische Maßnahmen für nötig. Sie hat deshalb einen Plan vorgelegt, in dem drei Typen von Politiken und Maßnahmen aufgeführt sind:

Maßnahmen, die für alle Industriestaaten verpflichtend sein sollen, da sie nur international geregelt werden können, wie etwa eine Besteuerung des Treibstoffs im internationalen Flugverkehr.
Maßnahmen, deren gleichzeitige und einheitliche Einführung in allen Industriestaaten zwar nicht notwendig, aber dennoch sinnvoll wäre.
Maßnahmen, die ohne Probleme auch im nationalen Alleingang durchgeführt werden können.

Die meisten Industriestaaten außerhalb der EU schließen sich der Haltung der USA an, daß sie keine für alle Staaten verpflichtenden Maßnahmen akzeptieren wollen. Obwohl unbedingt erforderlich, wird es folglich schwierig werden, diese im Protokoll festzuschreiben. Die Industrielobby erweist sich hier als doppelzüngig. Auf EU-Ebene lehnt die Internationale Handelskammer (ICC) zahlreiche CO2-Reduktionsmaßnahmen mit dem Argument ab, aus Wettbewerbsgründen sei ein OECD-weites oder ein weltweites Vorgehen notwendig. Bei den Klimaverhandlungen hingegen blockiert sie jetzt genau diese Möglichkeit der harmonisierten, aufeinander abgestimmten Maßnahmen in den Industrieländern und agitiert entschieden dagegen, diese im Protokoll zu verankern.

Die USA halten ein Emissions-Trading-Programm, in dem weltweit mit Emissionsrechten gehandelt werden kann, für einen geeigneten Weg zur Reduktion des Treibhausgasausstoßes. Emissionen müßten dann - teilweise oder ganz - nicht im eigenen Land reduziert werden. Vielmehr könnte jeder Staat sie in dem Land reduzieren, wo dies am kostengünstigsten ist. Die USA wollen ein Protokoll nur unterzeichnen, wenn es ein solches Programm enthält. Dessen Realisierung wäre äußerst aufwendig und würde einer langen Diskussions- und Vorbereitungsphase bedürfen, zumal die USA bisher noch nicht einmal einen konkreten Umsetzungsvorschlag für ein Emissions-Trading-Regime vorgelegt haben. Die EU lehnt es daher zu diesem Zeitpunkt ab, entsprechende Programme in das Protokoll aufzunehmen. Ihre Vertreter erwägen allerdings, ein "Mandat" für die Prüfung von Emissions-Trading-Konzepten in das Protokoll zu integrieren, um dann in einigen Jahren solche Programme zu beginnen.
Germanwatch fordert

Emissions-Trading-Programme derzeit noch nicht einzuführen und erst für künftige Protokolle in Erwägung zu ziehen.
zu verhindern, daß die durch den Zusammenbruch der osteuropäischen Wirtschaft vollzogenen CO2-Reduktionen im nachhinein verkauft und gehandelt werden dürfen ("Hot Air Trading" und "Superheated Air Trading").
gewisse Maßnahmen, wie etwa eine Besteuerung des Treibstoffs im internationalen Flugverkehr, für alle Industriestaaten verpflichtend einzuführen. Angesichts der Verhandlungspositionen vieler Vertragsstaaten besteht jedoch kaum Aussicht, daß dies zum jetzigen Zeitpunkt realisiert wird. In diesem Fall muß zumindest ein Mechanismus im Protokoll verankert werden, der gemeinsame Policies and Measures durch nachfolgende Klimagipfel festzulegen erlaubt.


Welche Staaten?	Wie, wann und welche Entwicklungsländer?

Die größte Gefahr für den Abschluß eines Protokolls ist der Streit um die Frage, ob schon jetzt die Entwicklungsländer zu Klimaschutzmaßnahmen verpflichtet werden sollen. Genaugenommen lautet die Frage: welche Entwicklungsländer sollen welche Verpflichtungen wann eingehen?

Die Industrieländer, d.h. alle im Anhang I der Konvention aufgeführten Staaten, sind eindeutig hauptverantwortlich für den heute und in naher Zukunft zu verzeichnenden Temperaturanstieg. Ca. 90 % der z.Zt. in der Atmosphäre befindlichen von Menschen ausgestoßenen Treibhausgase stammen von ihnen und werden wegen ihrer großen Verweildauer noch einige Zeit dort bleiben. Auch war der Anstieg der Treibhausgas-Emissionen in den Industrieländern seit 1990 in absoluten Zahlen höher als in den Entwicklungsländern. Und nicht zuletzt liegen die Treibhausgas-Emissionen der Schwellenländer pro Kopf gerechnet noch weit unter dem Durchschnitt der Industrieländer.
Bezüglich der absoluten Mengen des Ausstoßes werden sie jedoch wegen ihres starken Wirtschaftswachstums in einigen Jahrzehnten die Industrieländer überholen. Nicht zuletzt aus diesem Grund hat der US-Kongreß einstimmig beschlossen, ein Protokoll nur zu ratifizieren, wenn auch Verpflichtungen für Entwicklungsländer beschlossen werden. Auch US-Präsident Clinton stellt eine Unterzeichnung der USA nur für den Fall in Aussicht, daß auch wichtige Entwicklungsländer (China, Indien, Brasilien) verbindliche Verpflichtungen akzeptieren.

Derzeit ist im Verhandlungstext vorgesehen, daß Entwicklungsländer (worunter auch Schwellenländer wie beispielsweise Singapur zählen) freiwillig Verpflichtungen im Rahmen des Kyotoer Abkommens auf sich nehmen können. Dies wird jedoch von G77 und China abgelehnt.
Auf der Grundlage all dieser Gegebenheiten macht Germanwatch folgende Vorschläge:

Die Industrieländer sollten akzeptieren, daß Entwicklungsländer bereits heute viel für den Klimaschutz tun und z.B. vielfach sogenannte "No-Regret-Potentiale" ausschöpfen, d.h. Maßnahmen ergreifen, die schon aus anderen Gründen volkswirtschaftlich rentabel sind. Sozioökonomische, umwelt- und klimapolitische Vorteile kombinieren sie auf diese Weise. Beispiele sind die solare Elektrifizierung ländlicher Regionen, der Ausbau des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) und des Fahrradverkehrs in Städten sowie in inflationsarmen Ländern eine Senkung von Investitionen im Energiebereich durch Least-Cost-Planning-Maßnahmen. Die Industrieländer sollten durch Finanz-, Know-How- und Technologie-Transfer die Erschließung von No-Regret-Potentialen aktiv unterstützen.
Verpflichtungen für Schwellenländer können erst in Kraft treten, sobald die Industrieländer erste Verpflichtungen umgesetzt haben.
Für die Entwicklungsländer kann es in absehbarer Zeit nur um Begrenzungen des Anstiegs, nicht um Reduzierungen des Ausstoßes gehen.
Langfristiger Zielpunkt sollte ein gleicher Pro-Kopf-Ausstoß für Industrie- und Entwicklungsländer im klimaverträglichen Rahmen sein.


Welche Gase?	Welche Treibhausgase sollte das Protokoll regeln?

Die größte Aufmerksamkeit sollte zunächst dem CO2 geschenkt werden, das z.Zt. für 60% des anthropogenen Treibhauseffekts verantwortlich ist. Eine Reduktion der CO2-Emissionen hätte zudem den positiven Nebeneffekt einer Begrenzung des erheblichen Methan-Ausstoßes bei der Kohle-, Öl- und Gasförderung sowie beim Gastransport. Der Ausstoß anderer Treibhausgase sollte möglichst bald - Gas für Gas - begrenzt werden.

Die EU, Japan und die USA möchten hingegen mehrere Gase in einem sogenannten Basket (Korb) erfassen, d.h. nicht Gas für Gas ein Ziel festlegen, sondern die Emissionen der drei Gase entsprechend ihrem Treibhauspotential gewichten und aufsummieren. Jedes Land kann sich dann entscheiden, bei welchem Gas es wie stark reduziert, solange es die vereinbarte Gesamtreduktion des Treibhauspotentials der drei Gase erreicht. Ein solcher Basket Approach birgt jedoch große methodische Probleme, da derzeit noch erhebliche Unsicherheiten bezüglich der Menge der Methan- und Lachgas-Emissionen bestehen und ihre Aufenthaltsdauer in der Atmosphäre sehr unterschiedlich ist.

Zwar sind sich die EU, Japan und die USA insofern einig, daß sie einen Basket Approach favorisieren. Bezüglich der zu regulierenden Gase herrscht jedoch noch Uneinigkeit. Nach dem Vorschlag der EU sollen Reduktionsziele für die Emissionen von Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4) und Lachgas (N2O) gelten. Japan, das zunächst allein CO2 reduzieren wollte, hat sich den EU-Vorschlag zu eigen gemacht. Die USA möchten den Ausstoß der sechs Treibhausgase CO2, CH4, N2O, HFC, PFC und SF6 regulieren.
Germanwatch fordert

keinen Basket Approach zu wählen, sondern für jedes Gas eigene Reduktionsverpflichtungen festzulegen. Dies ist jedoch inzwischen sehr unwahrscheinlich geworden.
als erstes die Emissionen von CO2 zu begrenzen. Weitere Gase sollten dann baldmöglichst geregelt werden.
in der Landwirtschaft freigesetztes Methan und Lachgas jetzt wie auch zu einem späteren Zeitpunkt der Verhandlungen nur in den Industrieländern zu regulieren. Methan wird in starkem Ausmaß bei Reisanbau und Viehzucht frei, Hauptemissionsquelle von Lachgas sind stickstoffhaltige Düngemittel. Ihre Emissionen sind daher eng mit der Ernährungssicherheit von Entwicklungsländern verbunden.


Net Approach vs. Gross Approach	Werden CO2-Senken in die Berechnungen einbezogen?

Menschliche Aktivitäten können in puncto Treibhausgase nicht nur den Ausstoß, sondern in Einzelfällen auch das Gegenteil bewirken, wenn sogenannte CO2-Senken geschaffen werden. So wird z.B. durch das Anpflanzen von Wäldern CO2 im Holz der Bäume gespeichert. In diesem Sinne schlagen einige Staaten (USA, Neuseeland, Australien, Norwegen) vor, nicht alleine die CO2-Emissionen zu regulieren (Gross Approach, "Brutto-Ansatz"), sondern durch entsprechende Maßnahmen gebundene CO2-Mengen von den Emissionen abzuziehen (Net Approach, "Netto-Ansatz"). Dies wäre ein durchaus sinnvoller Ansatz, wenn v.a. zwei Voraussetzungen gegeben wären:

wenn man die so gebundenen CO2-Mengen in der Praxis hinreichend genau messen könnte und
wenn außerdem sichergestellt wäre, daß das CO2 langfristig gebunden wird und nicht bereits in wenigen Jahrzehnten wieder freigesetzt wird.

Beide Voraussetzungen sind jedoch derzeit nicht gegeben. Vor allem für die langfristige CO2-Bindung sind sichere und praktikable Strategien nicht abzusehen. Niemand kann garantieren, wie lange ein aufgeforsteter Wald erhalten bleibt, zumal die Häufigkeit von Waldbränden mit dem Anstieg der globalen Temperaturen voraussichtlich zunehmen wird.

Für Länder, die auf solche Konzepte setzten und tatsächlich einen Beitrag zum Klimaschutz leisten wollten, könnte schnell "der Schuß nach hinten losgehen": nach dem Abbrennen von Wäldern, die im Rahmen ihrer Reduktionsverpflichtungen aufgeforstet wurden, müßten sie die freigesetzten CO2-Mengen kurzfristig in anderen Bereichen reduzieren.

Neuseeland schlägt zudem einen gemischten Net Approach vor, der eine weitere Tücke aufweist: er sieht vor, die Netto-Emissionen zwar bei der Budgetperiode zugrundezulegen, beim Basisjahr 1990 jedoch die Brutto-Emissionen zu zählen. Beim selben Reduktionsziel erlaubt dieser Ansatz im Vergleich zu einem reinen Net Approach durchschnittlich 8 % mehr an Treibhausgasemissionen. Viele Industrieländer unterstützen diesen Ansatz, da er erlaubt, ein hohes Reduktionsziel im Protokoll festzuschreiben, ohne die Emissionen tatsächlich reduzieren zu müssen.

Neben vielen methodischen Problemen, die der Net Approach aufwirft, hat er einen weiteren entscheidenden Nachteil: er bringt keinen Anreiz für die Entwicklung von Technologien zur CO2-armen Energienutzung und -erzeugung.

Germanwatch fordert daher, bei den Reduktionsverpflichtungen keinen Net Approach zugrundezulegen, wenngleich alle freiwilligen Maßnahmen zur Schaffung von CO2-Senken selbstverständlich Anerkennung und Unterstützung verdienen.


Differenzierung	Sollten für alle Industriestaaten dieselben Reduktionsverpflichtungen gelten?

Diverse Faktoren bestimmen die Möglichkeiten - aber auch die moralische Verpflichtung - eines Landes zur Treibhausgas-Reduktion, so v.a.:

der Pro-Kopf-Austoß,
die Emissionen pro produzierter Einheit an Gütern und Dienstleistungen (gemessen in Einheiten Bruttoinlandsprodukt),
das Bevölkerungswachstum.

Japan hat daher vorgeschlagen, jedem Land ein eigenes, nach diesen Kriterien gewichtetes Reduktionsziel zuzuweisen (vgl. Abschnitt "Reduktionszahlen").
Es ist fraglich, ob für die langwierigen Verhandlungen, die eine solche Differenzierung mit sich brächte, bis zum Konferenzende in Kyoto genug Zeit bleibt.


Joint Implementation	Dürfen Reduktionsverpflichtungen auch von zwei Ländern gemeinsam implementiert werden?

Die Klimarahmenkonvention gibt den Vertragsstaaten grundsätzlich die Möglichkeit, Reduktionen auch gemeinsam zu implementieren. Hierbei führt ein Land im Auftrage für und gegen Bezahlung durch ein anderes Land eine Maßnahme zur Emissionsreduktion aus. Sinn dieser als Joint Implementation (JI) bezeichneten Vorgehensweise ist es, daß Emissionen vor allem auch in solchen Ländern reduziert werden, wo dies am kostengünstigsten ist.

Auf dem Klimagipfel in Berlin 1995 (COP 1) wurde eine Pilotphase zu JI initiiert, die bis zum Ende des Jahrzehnts testweise läuft. In dieser Phase laufende Projekte heißen Activities Implemented Jointly (AIJ).

Falls das Protokoll bereits jetzt einen Beschluß über JI fällt, fordert Germanwatch folgende Einschränkungen:

CO2-Senken dürfen zumindest solange nicht einbezogen werden, bis die methodischen Fragen geklärt sind (vgl. Abschnitt "Net Approach vs. Gross Approach").
In der Vergangenheit im Rahmen von JI bzw. AIJ durchgeführte Reduktionen dürfen nicht angerechnet werden.
JI-Maßnahmen dürfen nur zwischen Ländern möglich sein, die beide eine Reduktionsverpflichtung eingegangen sind (vgl. Abschnitt "Welche Staaten?"). Ansonsten ist nicht gewährleistet, daß hierdurch tatsächlich die CO2-Emissionen meßbar verringert werden.


Non-Compliance-Mechanismus	Wie wird die Einhaltung der Verpflichtungen gewährleistet?

Ein zentraler Punkt des Protokolls sollte ein Mechanismus sein, der die Einhaltung der darin enthaltenen Verpflichtungen gewährleistet (Non-Compliance-Mechanismus). Neben solchen direkten Sanktionsmaßnahmen gibt es auch einen indirekten, moralischen Druck. Dieser entsteht einerseits durch die schon in der Konvention festgelegte Verpflichtung zum Veröffentlichen der Nationalberichte. Andererseits wird der Druck auf die Industrieländer steigen, wenn sie wissen, daß erst nach Erfüllung ihrer Reduktionspflichten die Entwicklungsländer weitere Pflichten auferlegt bekommen (vgl. Abschnitt "Welche Staaten?").

Ein wirkungsvoller Non-Compliance-Mechanismus ist unbedingt notwendig, damit Investoren, Industrie und VerbraucherInnen nicht ihr Vertrauen in die Klimaverhandlungen verlieren und um einen wirksamen Klimaschutz zu gewährleisten.
Germanwatch fordert daher,

Ländern eine Unterstützung zu gewähren, sobald sich abzeichnet, daß sie Probleme beim Erreichen ihrer Verpflichtungen haben werden,
das Nichterreichen der Verpflichtungen nach einem noch festzulegenden Verfahren, z.B. vor dem Internationalen Gerichtshof, mit spürbaren Sanktionen zu ahnden.
falls jetzt kein Non-Compliance-Mechanismus vereinbart werden kann, zumindest die Möglichkeit der Vereinbarung bis zum nächsten Klimagipfel (COP 4, November 1998 in Bonn) festzuschreiben.


Review-Prozeß	Wie schnell kann nachgebessert werden?

In der Klimarahmenkonvention wurde festgelegt, in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die in ihr festgeschriebenen Verpflichtungen (Commitments) für den Schutz des Erdklimas adäquat sind. Auch für ein Protokoll muß eine solche Überprüfung der Adequacy of Commitments regelmäßig erfolgen.

Leider zeichnet sich bereits ab, daß ein in Kyoto verabschiedetes Protokoll nicht den klimapolitischen Notwendigkeiten entsprechen wird. Doch zum Vergleich sei daran erinnert, daß auch der erste Vorgänger des heute gültigen Montreal-Protokolls vom Max-Planck-Institut als "Sterbehilfe für die Ozonschicht" bezeichnet wurde. Erst die Nachbesserungen machten daraus weitgehend eine Erfolgsstory. Auch ein schwaches Protokoll kann daher der Anfang für einen effektiven Klimaschutz sein, wenn es in regelmäßigen Abständen einer Überprüfung und Nachbesserung, d.h. einem Review-Prozeß, unterliegt.

Germanwatch fordert deswegen einen im Jahr 2001 beginnenden und dann im festen Rhythmus stattfindenden Review-Prozeß.


Protokoll contra Änderung der Konvention	Warum wird nicht einfach der Text der Klimarahmenkonvention geändert, anstatt ein Zusatzprotokoll zu beschließen?

Statt Reduktionsverpflichtungen in einem Zusatzprotokoll festzulegen, könnten die Vertragsstaaten auch den Text der Klimarahmenkonvention selbst abändern oder ihm einen entsprechenden Anhang hinzufügen.

Beide Alternativen haben jedoch deutliche Nachteile. Der rechtliche Status eines Anhangs wäre deutlich schwächer, z.B. könnte er keinen Non-Compliance-Mechanismus enthalten.

Alle Staaten, die Reduktionspflichten für Industrieländer propagieren, treten daher für den Abschluß eines Zusatzprotokolls ein, wenngleich es auch einen Nachteil aufweist: es kann nur im Konsens (d.h. faktisch: mit Zustimmung der wichtigsten Staaten und Staatengruppen) verabschiedet werden, während für die beiden anderen Varianten eine Dreiviertelmehrheit ausreichte.

Der Vorsitzende der Klimaverhandlungen hat deutlich gemacht, daß alle vorliegenden Vorschläge formaljuristisch so vorbereitet werden, daß die Verabschiedung sowohl eines Protokolls als auch eine Änderung der Konvention in Kyoto möglich sind.


Germanwatch-Forderungen (Zusammenfassung)	Was Germanwatch für den Abschluß eines Klimaschutzprotokolls fordert

Germanwatch sieht in der menschgemachten globalen Klimaänderung für die nächsten Jahrzehnte eine enorme nord-süd-politische Herausforderung. Der Norden ist gefordert, glaubwürdig schon heute zu zeigen, daß ein Umsteuern im Ressourcen- und Energieverbrauch möglich ist.
Germanwatch fordert für den Abschluß eines Klimaschutzprotokolls

die Reduktion von Treibhausgasen in Industrieländern an dem auszurichten, was die Wissenschaft als notwendig erachtet, um Gefahren für die Lebensgrundlagen abzuwenden. Der AOSIS-Entwurf (-20 % CO2 bis 2005 gegenüber 1990) genügt dieser Forderung. Angesichts der Verhandlungspositionen vieler Vertragsstaaten wäre das Erreichen der von der EU vorgelegten Reduktionsziele bereits ein erster - wenngleich immer noch unbefriedigender - Einstieg in wirksamen Klimaschutz (vgl. Abschnitt "Reduktionszahlen").
die erste Zielperiode (Budget) nicht später als für 2003-2007 festzulegen. Ein Borrowing, d.h. ein Borgen von Emissionen aus künftigen Budgets, darf nicht akzeptiert werden (vgl. Abschnitt "Ziel- und Basisjahr").
1990 unbedingt weiterhin als Basisjahr zu verwenden. Allenfalls könnte man für ein erstes Zwischenziel (2005) akzeptieren, daß bis dahin ein Drittel der Emissionsreduktion für das 2008-2012-Ziel erreicht werden muß. Dabei könnte als Basisjahr das Jahr des im jeweiligen Land höchsten Treibhausgasausstoßes zwischen 1990 und 1997 zugrundeliegen (vgl. Abschnitt "Ziel- und Basisjahr").
Gas für Gas eigene Reduktionsverpflichtungen festzulegen, also keinen Basket Approach zu wählen. Dies ist jedoch inzwischen sehr unwahrscheinlich geworden (vgl. Abschnitt "Welche Gase?").
als erstes die Emissionen von CO2 zu begrenzen. Weitere Gase, darunter insbesondere die HFC, sollten dann baldmöglichst geregelt werden (vgl. Abschnitt "Welche Gase?").
aus Gründen der Ernährungssicherheit für die Entwicklungsländer in der Landwirtschaft freigesetztes Methan und Lachgas jetzt wie auch zu einem späteren Zeitpunkt der Verhandlungen nur in den Industrieländern zu regeln (vgl. Abschnitt "Welche Gase?").
keinen Net Approach zu wählen (d.h. CO2-Senken nicht mit den Emissionen zu verrechnen), wenngleich alle freiwilligen Maßnahmen zur Schaffung von CO2-Senken selbstverständlich Anerkennung und Unterstützung verdienen (vgl. Abschnitt "Net Approach vs. Gross Approach").
einen Non-Compliance-Mechanismus mit spürbaren Sanktionen einzuführen oder - falls jetzt kein Non-Compliance-Mechanismus vereinbart werden kann - zumindest die Möglichkeit der Vereinbarung bis zum nächsten Klimagipfel (COP 4, November 1998 in Bonn) festzuschreiben (vgl. Abschnitt "Non-Compliance-Mechanismus").
einen im Jahr 2001 beginnenden und dann im festen Rhythmus stattfindenden Review-Prozeß durchzuführen (vgl. Abschnitt "Review-Prozeß").
gewisse Maßnahmen, wie etwa eine Besteuerung des Treibstoffs im internationalen Flugverkehr, für alle Industriestaaten verpflichtend einzuführen. Angesichts der Verhandlungspositionen vieler Vertragsstaaten besteht jedoch kaum Aussicht, daß dies zum jetzigen Zeitpunkt realisiert wird (vgl. Abschnitt "Policies and Measures").
Emissions-Trading-Programme derzeit noch nicht einzuführen und erst für künftige Protokolle in Erwägung zu ziehen (vgl. Abschnitt "Policies and Measures").
zu verhindern, daß die durch den Zusammenbruch der osteuropäischen Wirtschaft vollzogenen CO2-Reduktionen im nachhinein verkauft und gehandelt werden dürfen ("Hot Air Trading" und "Superheated Air Trading") (vgl. Abschnitt "Policies and Measures").
falls das Protokoll bereits jetzt einen Beschluß über JI fällt, folgende Einschränkungen vorzunehmen (vgl. Abschnitt "Joint Implementation"):
- CO2-Senken dürfen zumindest solange nicht einbezogen werden, bis die methodischen Fragen geklärt sind (vgl. Abschnitt "Net Approach vs. Gross Approach").
- In der Vergangenheit im Rahmen AIJ durchgeführte Reduktionen dürfen nicht angerechnet werden.
- JI darf nur zwischen Ländern möglich sein, die beide eine Reduktionsverpflichtung eingegangen sind (vgl. Abschnitt "Welche Staaten?").
anzuerkennen, daß Entwicklungsländer vielfach bereits "No-Regret-Potentiale" ausschöpfen (vgl. Abschnitt "Welche Staaten?"),
Entwicklungsländer als nächste Schritte nicht zu Reduzierungen des Ausstoßes, sondern allenfalls zu Begrenzungen dessen Anstiegs zu verpflichten (vgl. Abschnitt "Welche Staaten?").
Verpflichtungen für Schwellenländer erst in Kraft treten zu lassen, sobald die Industrieländer erste Reduktionsverpflichtungen umgesetzt haben (vgl. Abschnitt "Welche Staaten?").
als langfristigen Zielpunkt einen gleichen Pro-Kopf-Ausstoß in Industrie- und Entwicklungsländern im klimaverträglichen Rahmen anzuvisieren (vgl. Abschnitt "Welche Staaten?").
Klimaschutzpflichten weder im Konventionstext noch im Anhang desselben, sondern in einem Protokoll festzuschreiben (vgl. Abschnitt "Protokoll contra Änderung der Konvention").

Des weiteren unterstützt Germanwatch die 10 Kernforderungen des Forum Umwelt & Entwicklung deutscher Nichtregierungsorganisationen.

Auch wenn viele unserer Forderungen zunächst unberücksichtigt bleiben sollten, bleibt Hoffnung für einen zukünftigen wirksamen Klimaschutz. Jedes rechtlich verbindliche Protokoll, das über die Klimarahmenkonvention hinausgeht und Reduktionsverpflichtungen für die Industrieländer beinhaltet, ist ein wichtiges Signal für Investoren und Industrie, daß das fossile Zeitalter seinen Höhepunkt überschritten hat. Wichtig ist in diesem Fall, daß es bald nachgebessert werden kann, um es den klimapolitischen Notwendigkeiten zunehmend anzunähern.

Autoren: Christoph Bals, Gerold Kier, Dr. Manfred Treber

Stand: 4.11.1997

Themen

Internationale Klimapolitik