Ein EU-weiter CO2-Preis für Verkehr und Wärme: Gefahr für die Erreichung der Klimaziele?

Die EU sollte die 2020er Jahre nutzen, um die CO2-Bepreisung als wichtiges Instrument zur Erreichung ambitionierter Klimaziele voranzubringen. Zentral für einen erfolgreichen Klimaschutz ist dabei allerdings, dass ein europäischer CO2-Preis für Verkehr und Wärme…

• einen Preisanstiegspfad mit Höchst- und Mindestpreis hat, an dem die Menschen ihre Investitionspläne ausrichten können;
• mit einem großen Teil seiner Einnahmen dafür genutzt wird, die notwendige Transformation sozial gerecht zu gestalten;
• in einem Instrumentenmix andere funktionierende Klimaschutzinstrumente – wie etwa Technologiestandards – ergänzt und nicht ersetzt;
• die Klimaschutzanstrengungen in den Mitgliedstaaten unterstützt.

Eine übereilte Quasi-Abschaffung der gut etablierten nationalen Klimaschutzziele kann dagegen zu gravierenden sozialen Problemen führen und das Erreichen des 2030-Klimaziels der EU gefährden.

Ihr Klimaziel hat die EU für 2030 von minus 40 auf 55 Prozent und Deutschland das eigene sogar auf minus 65 Prozent – jeweils gegenüber 1990 – angehoben. Diese Zielverbesserung erfordert stärkere Emissionsminderungen in allen Bereichen und eine Anpassung der bestehenden Instrumente. In der bisherigen Architektur zur Umsetzung der EU-Klimaziele sind vor allem drei Instrumente entscheidend: der Emissionshandel für Industrie und Stromerzeugung (EU-EHS); die verbindlichen nationalen Minderungsziele, die die Bereiche Verkehr, Wärme, Landwirtschaft und kleine Industrieanlagen abdecken (Climate Action Regulation, CAR), sowie EU-weite Standards (etwa im Verkehrsbereich). Im Juli 2021 wird die Europäische Kommission ihre Reformvorschläge zu dieser Klimaschutzarchitektur veröffentlichen.

Die Zielanhebung der EU erfordert im Prinzip eine Neuverhandlung der nationalen Minderungsziele. In der Diskussion ist nun jedoch auch eine Alternative, die auf den ersten Blick die erwartbar schwierigen Verhandlungen über neue Ziele vermeidet: Die Einführung eines neuen europäischen Emissionshandelssystems für die Sektoren (Straßen-)Verkehr und Wärme als Ersatz für die nationalen Ziele. Befürworter_innen führen ins Feld, dass ein neues EHS die größtmögliche Kosteneffizienz und durch die vorab festgelegte Emissionsmenge (das sogenannte Cap) Sicherheit bei der Zielerreichung gewährleiste. Neue nationale Ziele wären dann überflüssig, so das Argument.

Es lohnt sich jedoch, genauer hinzuschauen. Zum einen wird immer deutlicher, dass nach einem zweiten Nachdenken viele Mitgliedstaaten eine Neuverhandlung ihrer Ziele einem zweiten EHS vorziehen. Zum anderen unterscheiden sich die Sektoren Verkehr und Wärme in wichtigen Punkten von Industrie und Stromerzeugung. Die Klimaschutzkosten pro vermiedener Tonne CO2 liegen deutlich höher und die Nachfrage reagiert hier weniger flexibel auf eine Preisänderung. Zudem existieren gerade in diesen Sektoren viele Barrieren, die nicht allein durch ein Preissignal überwunden werden könnten: Damit Preise überhaupt zu einer Verhaltensänderung animieren können, bedarf es emissionsarmer Alternativen. Viele Investitionen erfordern jedoch erhebliches Kapital. Gerade im Verkehrs- und Wärmebereich sind daher ergänzende starke Instrumente jenseits des CO2-Preises unerlässlich. Dafür spricht auch, dass der CO2-Preis in diesen Sektoren vor allem direkt bei den Verbraucher_innen ansetzt, das Ordnungsrecht aber vor allem die möglichen Investoren für veränderte Fahrzeugflotten oder Gebäudesanierung in die Pflicht nehmen kann.

Ausschließlich auf ein europäisches Emissionshandelssystem im Straßenverkehr und Wärmesektor zu setzen, würde erhebliche Risiken sowohl für die Erreichung des EU-Klimaziels als auch für soziale Gerechtigkeit mit sich bringen.

Risiken für die Zielerreichung

Das erste Risiko ist ein Zeitliches. Die nächsten fünf bis zehn Jahre sind auf dem Weg zur Klimaneutralität essentiell – gerade, was die Bereiche Verkehr und Gebäude mit ihren langlebigen Infrastrukturen angeht. Zwar würde auch eine Neuverhandlung der nationalen Ziele wohl erst 2022/23 zu einem Ergebnis führen; doch Verhandlung und Aufbau eines zweiten EHS würde wohl deutlich mehr Zeit in Anspruch nehmen. Nicht nur die Expert_innen von Agora Energiewende gehen davon aus, dass ein neues EHS frühestens 2025 startklar wäre. Es besteht die ernsthafte Gefahr, dass die EU-Mitgliedstaaten – sollte es keine neuverhandelten höheren nationalen Ziele oder ordnungsrechtliche Vorgaben auf EU-Ebene geben – bis dahin die Hände in den Schoß legen und es versäumen, die notwendigen flankierenden Maßnahmen auf den Weg zu bringen. Zudem ist zumindest nicht auszuschließen, dass das neue System mit Anlaufschwierigkeiten zu kämpfen haben wird, für deren Ausmerzung mehrere Jahre benötigt werden. Die Folge wäre: Der Klimaschutz nimmt erst in der zweiten Hälfte der 20er Jahre an Fahrt auf. Zu spät um die für die Temperaturlimits des Pariser Klimaabkommens so wichtigen 2030-Ziele kosteneffizient oder überhaupt zu erreichen.

Das zweite Risiko für die Zielerreichung ergibt sich aus der Übertragung der nationalen Verantwortung auf die EU-Ebene. Der Grund: Es ist zu befürchten, dass sich die Mitgliedstaaten für die Umsetzung der Maßnahmen im Verkehr- und Wärmesektor auch dann noch verantwortlich fühlen, wenn die erhöhte Klimaschutzambition der EU allein über das EU-übergreifende EHS erzielt werden soll. Schließlich würden von jeglicher nationalen Maßnahme über den dadurch geringeren Zertifikatspreis alle Staaten profitieren. Die Staaten hätten daher einen hohen Anreiz, die notwendigen flankierenden Instrumente wie den Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs oder die Förderung energetischer Sanierung selbst zu vernachlässigen und den anderen zu überlassen. Ohne diese zusätzlichen Maßnahmen steigt jedoch der CO2-Preis in schwindelerregende Höhen. Dass solch hohe Preise auf gesellschaftliche Akzeptanz stoßen, ist alles andere als sicher. Vielmehr ist mit erheblichem Widerstand in der Bevölkerung zu rechnen, der die Regierungen unter starken Handlungsdruck setzt. Gut mögliche Konsequenz: Die Regierungen halten dem Druck nicht Stand, es kommt zu einer politischen Intervention. Der Preis im EHS würde gesenkt, indem zum Beispiel mehr Emissionszertifikate ausgegeben werden, als mit der Zielerreichung vereinbar ist.

Viele Befürworter_innen eines neuen EU-weiten Zertifikatehandels als Leitinstrument führen ins Feld, dass der Klimaschutz für eine Reihe von Regierungen insbesondere in den östlichen Mitgliedstaaten noch recht wenig Priorität hat. Ein von Brüssel gesteuertes neues System könne darum wesentlich dazu beitragen, dass auch in diesen Mitgliedstaaten die Transformation ausreichend schnell voranschreitet. Zwar hat diese Argumentation eine gewisse Berechtigung, doch sie lässt einen wesentlichen Punkt unbeachtet: Je weniger Gestaltungsverantwortung für den Klimaschutz auf Ebene der Mitgliedstaaten verbleibt, desto weniger Aufbau und Erhalt von Expertise erfolgt, desto weniger Thinktanks, NGOs, Abgeordnete und Ministerialbeamt_innen werden sich wohl auch auf Mitgliedstaatenebene mit Klimapolitik beschäftigen. Im Ergebnis kann die Schwächung des europäischen Subsidiaritätsprinzips leicht zu weniger Verankerung und weniger Priorisierung des Klimaschutzes in den Mitgliedstaaten führen.

Risiken für soziale Gerechtigkeit

Sollten die verbindlichen nationalen Ziele nicht neu verhandelt, sondern durch ein europäisches EHS für Verkehr und Gebäude abgelöst werden, wäre ohne ein zusätzliches komplexes – und schwer auszuhandelndes – EU-weites Ausgleichssystem auch die soziale Gerechtigkeit stark gefährdet. Das Pro-Kopf-Einkommen und die Verfügbarkeit von klimafreundlichen Alternativen variieren innerhalb der EU sehr stark. Doch in einem EU-EHS wäre der CO2-Preis für alle gleich. Egal ob für die Dänin, die sich leicht ein gut saniertes Haus mit E-Ladestation um die Ecke leisten kann, oder für die Bulgarin, die sich keine neue Heizung leisten kann und ohne ihren Benziner nicht zur Arbeit kommt. Selbst, wenn man argumentiert, dass Ausgleichsinstrumente im Rahmen des Europäischen Semesters prinzipiell angelegt sind, so wäre selbst bei deren Umsetzung längst nicht gewährleistet, dass das Geld tatsächlich bei denen ankommt, die sozial am stärksten betroffen sind. Regierungen, die das für ihren rechtspopulistischen Kurs gegen die EU nutzen wollen, hätten damit ein wirkungsvolles Instrument in der Hand.

Bezahlbare Alternativen im Gebäude- und Verkehrssektor sind in ärmeren Mitgliedstaaten für die ärmere Hälfte der Bevölkerung oft schlechter verfügbar. Wenn Menschen notgedrungen den hohen CO2-Preis zahlen müssten, ohne auf Alternativen ausweichen zu können, hätten sie weniger Geld für Bildung, Gesundheit und soziale Teilhabe. Die Folgen wären zunehmende soziale Ungleichheit sowie EU-Verdrossenheit.

Die Lösung: Ein CO2-Preis als unterstützendes Instrument und die Anhebung der verbindlichen nationalen Minderungsziele

Wie kann die EU den Risiken Zielverfehlung und soziale Ungleichheit begegnen und dennoch den CO2-Preis als zusätzliches Instrument für den Klimaschutz nutzbar machen? Entscheidend ist, dass die verbindlichen nationalen Ziele angehoben, also neuverhandelt werden. Das würde auch das Subsidiaritätsprinzip der EU ernst nehmen. Das jährlich sich verschärfende Ziel wäre auch die Grundlage für die ohnehin notwendige jährliche Erstausstattung mit Zertifikaten. Die 20er Jahre sollten dazu genutzt werden, den Instrumentenmix mit einem CO2-Preis weiterzuentwickeln und das Instrument CO2-Preis nach und nach zu stärken.

Konkret bedeutet das: Die Mitgliedstaaten verhandeln neue, ambitioniertere nationale Minderungsziele. Auf EU-Ebene wird ein EHS eingeführt, das andere Instrumente unterstützt und Einnahmen generiert. Die Preise in diesem EHS sind zunächst moderat und ihre für Haushalte und Investor_innen problematische Volatilität wird durch Mindest- und Höchstpreis stark begrenzt.

Warum ist das so entscheidend? Ein Preiskorridor sorgt dafür, dass Privathaushalte und Unternehmen wissen, welche Preise auf sie zukommen; ob sich also der Kauf eines E-Autos, die energetische Sanierung des Hauses oder die Investition in eine neue Heizungsanlage lohnt. Neben dieser wichtigen Investitions- und Planungssicherheit senkt ein Preiskorridor die Kreditkosten: Zinsen sinken, wenn die Banken wissen, dass sich die Investition lohnt. Der Höchstpreis sorgt für ein Preisniveau, das in der Bevölkerung akzeptiert wird, soziale Härten verhindert und somit politisch durchhaltbar ist. Und er macht den Regierungen klar, dass sie Verantwortung tragen, die Restemissionen einzusparen, die vom EHS nicht eingespart werden.

Entscheidend aber ist die Verwendung der CO2-Preis-Einnahmen in einer Weise, die soziale Schieflagen ab- und nicht aufbaut. Durch eine gezielte und solidarische Verwendung der Einnahmen aus dem neuen EHS können die ambitionierteren Ziele sozialverträglich erreicht werden. Ein Teil der Einnahmen aus der Versteigerung der Emissionszertifikate könnte zusätzlich zu herkömmlichen EU-Haushaltsmitteln in die gerechte Transformation der Sektoren Verkehr und Wärme in den Mitgliedstaaten mit geringerem Pro-Kopf-Einkommen fließen: Beispielsweise in den öffentlichen Nahverkehr und die energetische Gebäudesanierung. Den anderen Teil der Einnahmen sollten die Mitgliedstaaten nach Möglichkeit über eine Pro-Kopf-Pauschale oder ein ähnliches Kompensationsinstrument an die Haushalte zurückgeben.

Das neue EHS sollte – zumindest in den 20er Jahren – nicht über ein sog. Linking mit dem bestehenden EHS verbunden werden. Ein Linking könnte dazu führen, dass ein Teil der Emissionsminderung von Verkehr und Wärme (hohe Vermeidungskosten) hin zu Energie und Industrie (relativ geringere Vermeidungskosten) verlagert würden. Die dringend erforderlichen Klimaschutzinvestitionen im Transport- und Wärmebereich würden sich dann deutlich verzögern und die Geschwindigkeit des Klimaschutzes in diesen Sektoren müsste später so stark beschleunigt werden, dass Strukturbrüche und soziale Verwerfungen wahrscheinlicher werden. Dazu drohten in den 20er Jahren schwer händelbare Strukturbrüchen in europäischen Kohle- und Industrieregionen mit entsprechenden sozialen Folgen.

Die 30er Jahre eröffnen unter Umständen neue Möglichkeiten: Die Anlaufschwierigkeiten der neuen CO2-Bepreisung sind dann behoben. Die Verfügbarkeit von emissionsfreien Alternativen in den Bereichen Verkehr und Wärme dürfte zudem stark zugenommen haben. In der zweiten Hälfte der 20er Jahre wird man dann besser einschätzen können, ob ein Linking des neuen CO2-Preises mit dem etablierten Emissionshandel für die Stromwirtschaft und Industrie in den 30er Jahren sinnvoll sein könnte. Dabei gilt es dann auch die generelle Frage neu zu betrachten, ob es für eine sozialverträgliche Klimazielerreichung und den EU-Zusammenhalt gut wäre, die Rolle des CO2-Preises in den 30ern weiter zu stärken.