Klima, Politik und Wissenschaft

 
 

Das vorliegende Papier gibt einen kurzen Überblick über die seit über zehn Jahren laufenden internationalen Klimaverhandlungen mit ihren wichtigsten Zwischenergebnissen und über das Verfahren, wie diese zustande kamen. Ein Schwerpunkt liegt auch in der Fragestellung, inwieweit und auf welche Weise wissenschaftliche Erkenntnisse in die internationale Politik einfließen. Bei aller Zähigkeit der Entwicklung und der Kluft zwischen wissenschaftlicher Erkenntnis einerseits und politischer Umsetzung andererseits liefert der Prozeß aber auch viele Ansätze - so die Meinung von GERMANWATCH - einer "Good Global Governance".

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Autoren: Dr. Manfred Treber, Christoph Bals, Klaus Milke

Stand: September 2000

Inhalt

Riskantes Großexperiment der Menschheit

Im folgenden soll dargestellt werden, wie die Menschheit die - nach den Worten des Exekutivdirektors des Umweltprogramms der Vereinten Nationen, Prof. Klaus Töpfer - "größte Herausforderung des 21. Jahrhunderts" angeht.

Eine aussagekräftige Abbildung wirft Licht auf den Ausgangspunkt des Klimaproblems: Der Verlauf der CO2-Konzentration in der Atmosphäre in den vergangenen 250 000 Jahren (vgl. Abb. 1). Sie zeigt, welch gigantisches Großexperiment die Menschheit in einer - gemessen in geologischen Zeiträumen - sehr kurzen Zeitspanne mit einem dicht bevölkerten Planeten macht: Seit Beginn der Industrialisierung, d.h. innerhalb 200 Jahren, stieg der Kohlendioxidgehalt in der Atmosphäre von 280 ppm auf knapp 370 ppm und erreicht damit ein Niveau, das das während der letzten 250 000 Jahre erreichte übertrifft.

Abb. 1: Die Entwicklung der atmosphärischen Kohlendioxidkonzentration in den letzten 250 000 Jahren (Quelle: Enquete-Kommission "Schutz der Erdatmosphäre", 1995: 13)

Seit Ende des 19. Jahrhunderts war die grundsätzliche Möglichkeit der Veränderung der Zusammensetzung der Atmosphäre und der daraus resultierenden Klimaänderung durch das Verbrennen fossiler Energieträger bekannt. In der 70er Jahren des 20. Jh. begann die Wissenschaft, sich mit dem Thema zu befassen. Der kontinuierliche Anstieg der Kohlendioxidkonzentration hat die Wissenschaft in den 80er Jahren alarmiert und zu intensiver internationaler Tätigkeit veranlaßt (vgl. Abb. 2).
 
 

Internationale Konferenzen und Vereinbarungen zur Eindämmung des zusätzlichen Treibhauseffektes seit 1979 (Auswahl)
12. bis 23. Februar 1979 1. Weltklimakonferenz in Genf
Mai 1979 Gründung des Welt-Klima-Programms
13. November 1979 Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung
1985 1. Klimakonferenz von Villach
22. März 1985 Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht
8. Juli 1985 Protokoll zu dem Übereinkommen von 1979 über weiträumige, grenzüberschreitende Luftverunreinigung
16. September 1987 Montrealer Protokoll über Stoffe, die zu einem Abbau der Ozonschicht führen
28. September bis 2. Oktober 1987 Erste Arbeitstagung über "Entwicklung von Strategien als Reaktion auf Klimaänderungen", Villach
9. bis 13. November 1987 Zweite Arbeitstagung über "Entwicklung von Strategien als Reaktion auf Klimaänderungen", Bellagio
27. bis 30. Juni 1988 Weltkonferenz über Veränderungen der Atmosphäre in Toronto
7. bis 10. November 1988 Welt-Kongreß "Klima und Entwicklung" in Hamburg
20. bis 22. Februar 1989 Sachverständigentagung zum Schutz der Erdatmosphäre in Ottawa
Februar 1989 Konferenz über globale Erwärmung und Klimaänderungen in Neu Delhi
15. März 1989 Internationale Umweltschutzkonferenz in Den Haag
17. bis 22. September 1989 14. Kongreß der Weltenergiekonferenz in Montreal
6. bis 7. November 1989 Internationale Umweltkonferenz über atmosphärische Verschmutzung und Klimaveränderung in Noordwijk
16. Mai 1990 Nachfolge-Konferenz zum Bericht der Weltkommission über Umwelt und Entwicklung in Bergen
21. bis 31. Mai 1990 Saarbrücker Konferenz über Energie, Klima und Entwicklung
27. bis 29. Juni 1990 2. Vertragsstaatenkonferenz zum Montrealer Protokoll in London

Abb. 2: Internationale Klimakonferenzen in den 80er Jahren (Quelle: Enquete-Kommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre", 1990, Bd. 2: 805)

Eine Folge der wachsenden Erkenntnis über die drohende Klimaänderung war die Gründung des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) durch UNEP (United Nations Environment Programme) und WMO (World Meteorological Organisation) im Jahre 1988. Das internationale Wissenschaftlergremium präsentierte im Jahr 1990 seinen ersten Sachstandsbericht. Daraufhin beauftragte die UN-Vollversammlung ein INC (Intergovernmental Negotiating Committee), eine Klimakonvention zu erarbeiten. Die so entstandene Klimarahmenkonvention (Framework Convention on Climate Change - FCCC) wurde am 9. Mai 1992 in New York verabschiedet und auf der UNCED (United Nations Conference for Environment and Development) im Juni 1992 von über 150 Staaten unterzeichnet (vgl. Abb. 3).
 

Internationaler Klimaschutz
1988 Gründung des IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) durch UNEP/WMO
1992 Unterzeichnung der Klimarahmenkonvention durch über 150 Staaten auf der UNCED (United Nations Conference on Environment and Development) in Rio de Janeiro.
Mittlerweile haben über 180 Staaten ratifiziert (d.h. nahezu alle UN-Mitgliedsstaaten)
1995 Erste Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (in Berlin)
Wichtigstes Ergebnis: Berliner Mandat; Ziel: Innerhalb von zwei Jahren ein Protokoll zu verabschieden, das im ersten Schritt Reduktionsverpflichtungen alleine für Industrieländer vorsieht
1997 Dritte Vertragsstaatenkonferenz (in Kyoto)
Wichtigstes Ergebnis: Kyoto-Protokoll; Ziel: Industrieländer reduzieren ihre Treibhausgasemissionen um 5,2 Prozent bis zum Zeitraum 2008 - 2012 gegenüber 1990
2000 Sechste Vertragsstaatenkonferenz (in Den Haag)
Wichtigstes Ziel: Klärung der Details des Kyoto-Protokolls, um baldige Ratifizierung und Inkrafttreten zu ermöglichen

Abb. 3: Wichtige Etappen des internationalen Klimaschutzes auf politischer Ebene
 

Die Klimarahmenkonvention von Rio 1992

Artikel 2 der Klimarahmenkonvention (vgl. Abb. 4) formuliert ein auf den ersten Blick recht bescheidenes, auf den zweiten Blick aber sehr ambitioniertes Ziel. Er bildet den Startpunkt für den über die nächsten Jahrzehnte gehenden "Klimamarathon".

Die erste wichtige Etappe des Klimamarathons nach der UNCED in Rio (1992) fand auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz (First Conference of the Parties - COP 1) in Berlin statt und hatte das Berliner Mandat als wichtigstes Ergebnis. Dieses besagt, daß innerhalb von zwei Jahren ein Protokoll (oder ähnliches Instrument) mit angemessenen Maßnahmen gegen den menschgemachten Klimawandel verabschiedet werden soll, und daß die Industrieländer als Hauptverursacher vorangehen sollen, d.h., daß im ersten Schritt keine neuen Verpflichtungen auf die Entwicklungsländer zukommen dürfen.
 

Artikel 2 der Klimarahmenkonvention

Das Endziel dieses Übereinkommens und aller damit zusammenhängenden Rechtsinstrumente, welche die Konferenz der Vertragsparteien beschließt, ist es, in Übereinstimmung mit den einschlägigen Bestimmungen des Übereinkommens die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird.

Ein solches Niveau sollte innerhalb eines Zeitraums erreicht werden, der ausreicht, damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann.

Abb. 4: Art. 2 der Klimarahmenkonvention

Die Spielregeln für den Marathon sind relativ kompliziert, und deshalb hier nur in Ansätzen darstellbar (vgl. Abb.5). Das Spielfeld ist die jährlich stattfindende Vertragsstaatenkonferenz als das oberste und einzige beschlußfassende Gremium. Dieser arbeiten zwei ständige Nebenorgane (Subsidiary Bodies) wie auch andere temporäre Nebenorgane (etwa die Ad Hoc Gruppe zum Berliner Mandat - AGBM) zu, welche meistens während der COP und noch zwei bis viermal dazwischen zusammenkommen.

Die Erkenntnisse der Wissenschaft werden dabei über das Nebenorgan SBSTA in den Konventionsprozeß eingespeist.

Um das Verhältnis zwischen Wissenschaft und politischer Entscheidung näher zu charakterisieren, wird kurz das Vorgehen in der Wissenschaft beleuchtet.
 
 

Die Organe der Klimarahmenkonvention

Vertragsstaatenkonferenz (Conference of the Parties, COP)

Nebenorgane

  • Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA)
  • Subsidiary Body for Implementation (SBI)

Temporäre Arbeitsgruppen mit gleichem Status wie die Nebenorgane

  • Ad-hoc Gruppe zum Berliner Mandat (AGBM)
  • Ad-hoc Gruppe zu Artikel 13 ("Multilateral Consultative Process") (AG 13)

sowie das

Sekretariat der Konvention

mit Michael Zammit Cutajar als Exekutivsekretär, seit 1996 in Bonn angesiedelt

Abb. 5: Die Organe der Klimarahmenkonvention
 

Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)

Das 1988 gegründete Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ist ein in der Geschichte der Wissenschaft in diesem Umfang bislang einmaliger Versuch, einen weltweiten wissenschaftlichen Konsens zu einem äußerst komplexen Problem zu erarbeiten. Es behandelt umfassend, interdisziplinär und unter Einbezug von WissenschaftlerInnen aus allen Regionen der Erde die Klimaänderung als große Herausforderung dieses Jahrhunderts. Die Art und Weise, wie in der Wissenschaft Fortschritt als solcher festgestellt wird, ist im Rahmen der Arbeit des IPCC formalisiert. Abb. 6 stellt die Struktur des IPCC unter seinem derzeitigen Vorsitzenden Robert Watson dar.
 

Struktur des IPCC

(Intergovernmental Panel on Climate Change)

Drei Arbeitsgruppen des IPCC

WG I: Science; Sitz der Technical Support Unit (TSU): UK

WG II: Impact and Adaptation; Sitz der TSU: USA

WG III: Mitigation; Sitz der TSU: Niederlande

mit jeweils zwei Co-Chairmen (aus Industrie- und Entwicklungsland) und fünf Vice-Chairmen.

Diese Personen zusammen mit dem Vorsitzenden des IPCC (Robert Watson), dem Co-Chair und seinen fünf Stellvertretern bilden das

IPCC Bureau

Einziger Deutscher im IPCC Bureau: Prof. Eberhard Jochem, ISI, Karlsruhe

Weiterhin:

Task Force on National Greenhouse Gas Inventories (TFI, Sitz: Japan)

Abb. 6: Die Struktur des IPCC

Das IPCC erstellt im Rahmen seiner Arbeit verschiedene Arten von Berichten (vgl. Abb. 7).

Dabei gibt die Art des Berichts Auskunft über seine Entstehung und die ihm zugrundeliegenden Quellen. Sowohl Sachstandsberichte als auch Sonderberichte werden einem mehrstufigen (Review-)Prozeß unterzogen (vgl. Abb. 8). Für diese Berichte wird jeweils auch ein "Summary for Policy Makers" (SPM - Zusammenfassung für Entscheidungsträger) erstellt, welches im IPCC-Plenum bzw. in den jeweiligen Arbeitsgruppen, wo die Delegierten der vertretenen Regierungen jedes Wort, jedes Komma sorgfältig abwägen, abgenommen wird.

Technische Papiere haben als Quelle lediglich und ausschließlich die (reviewten) Sachstands- und Sonderberichte und durchlaufen keinen eigenen Review mehr. Sie sind deshalb relativ schnell zu erstellen.
 

Berichtsarten

des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)

Sachstandsberichte ("Assessment Reports")

  • First Assessment Report (1990)
  • Second Assessment Report (SAR) (1995)
  • Third Assessment Report (TAR) (zu erwarten: 2001)

Sonderberichte ("Special Reports"), z.B.

  • Aviation and the Global Atmosphere (1999)
  • LULUCF (Land Use, Land Use Change and Forestry) (2000)
  • Emissions Scenarios (2000)
  • Methodological and Technological Issues in Technology Transfer (2000)

Technical Papers, z.B.

  • Stabilisation of Atmospheric Greenhouse Gases: Physical, Biological and Socio-Economic Implications
  • Implications of Proposed CO2 Emissions Limitations

Abb. 7: Berichtsarten des IPCC
 

Die Verhandlungen

Nach der Vorstellung des IPCC wird nun der Bogen zu den Klimaverhandlungen hergestellt. Die Verbindung zwischen Wissenschaft und Politik (d.h. den Klimaverhandlungen) geschieht im Nebenorgan SBSTA der Klimakonvention. Hier liegt die Nahtstelle zwischen wissenschaftlichem Diskurs einerseits und politischer interessengeleiteter Logik andererseits.

Der - auch durch SBSTA in den Konventionsprozeß eingeführte - am meisten zitierte Satz aus dem Zweiten Sachstandsbericht (SAR) des IPCC (1995) lautet:

"The balance of evidence suggests a discernible human influence on global climate."

("Die Abwägung der Erkenntnisse legt einen erkennbaren menschlichen Einfluß auf das globale Klima nahe.")

In der wissenschaftlichen Behandlung des Klimaproblems gab es auf den ersten Sitzungen der Klimaverhandlungen (in SBSTA) kaum Fortschritte. Erst nachdem in der Genfer Ministererklärung (COP 2, Juli 1996) der SAR des IPCC als die gegenwärtig wissenschaftlich umfassendste und maßgebliche Bewertung der Klimawissenschaft eingestuft und der oben angeführte Satz aus dem SAR zitiert wurde, änderte sich das. Seither wird auf den Klimaverhandlungen das Klimaproblem nicht mehr als solches in Frage gestellt: Schlußfolgerungen, die die Minister annehmen, können nicht mehr von nachgeordneter Beamtenebene angezweifelt werden. Das IPCC muß sich bei seiner Zuarbeit jedoch strikt begrenzen. So kann er wohl verschiedene mögliche Konsequenzen des globalen Klimawandels aufzeigen, aber die Einschätzung, ob diese Konsequenzen für die Gesellschaft gefährlich sind oder nicht, muß dann alleine der politische Verhandlungsprozeß treffen.
 

Verfahren

des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) bei der Erstellung von Sachstands- und Sonderberichten

Mehrstufiger Prozeß der Berichtserstellung

  1. Beitragende Autoren (contributing authors, ca. 400), darunter koordinierende Autoren (coordinating lead authors) erstellen einen ersten Entwurf
  2. Expert Review
  3. Government Review
  4. Acception/Approval/Adoption des Berichts in der
  5. - jeweiligen Arbeitsgruppe bzw. in der
    - IPCC-Vollversammlung

Im Panel kommen dazu Regierungsvertreter zusammen, simultane Übersetzung der Aussprache in die sechs UN-Sprachen

Summary for Policy Makers

Knappe Zusammenfassung eines Sachstands- oder Sonderberichts; wird vom IPCC-Plenary bzw. in den jeweiligen Arbeitsgruppen Zeile für Zeile abgenommen (normaler Arbeitsfortschritt: ein bis eineinhalb Seiten pro Tag)
 

Abb. 8: Verfahren des IPCC bei der Berichtserstellung

An Klimakonferenzen nehmen jeweils tausend bis fünf- (in Kyoto sogar zehn-) tausend Personen teil. Abb.9 kann die verschiedenen Akteure lediglich aufführen.

Klimaverhandlungen sind Regierungskonferenzen, d.h. die Regierungen verhandeln. Die Nichtregierungsorganisationen (NRO), unter denen man sich zunächst ein weites Feld von Initiativen aus dem gesamten privaten Sektor (Wirtschaft und Umwelt- und Entwicklungsverbände) vorstellen muß, können in ihrem Beobachterstatus vornehm-lich indirekt wirksam sein. Auch wenn sie Rederechte auf den Verhandlungen haben sowie - durch einen Beschluß auf COP 4 (Buenos Aires, November 1998) - sogar zur Teilnahme bei gewissen informellen und formellen Verhandlun-gen zugelassen sind, wirken sie vorwiegend auf andere Weise:

Die "Umwelt-NRO" geben beispielsweise eine während der Verhandlungen fast täglich erscheinende sehr einflußreiche Konferenzzeitung ("eco") heraus, an Hand derer sich die Delegierten, Journalisten und Beobachter über den Verhandlungsfortschritt und auffallende Positionen verschiedener Länder informieren können. Selbstverständlich ist auch direktes Lobbying von Delegierten Arbeitsalltag aller NRO. Ein bemerkenswertes Beispiel dafür war auf der AGBM 6-Sitzung Anfang 1997 in Bonn zu finden, wo die OPEC-Staaten Kuwait und Nigeria wortwörtlich gleichlautende Dokumente an das Sekretariat eingereicht hatten - offensichtlich ein perfekter Lobbyerfolg der "fossilen" Unternehmensverbände. Die Wirtschaft hat vor allem in der Anfangsphase über die Global Climate Coalition (GCC) und andere einen spürbaren Einfluß auf den Prozeß ausgeübt.

Um den "bremsenden" Einfluß der auf den Klimaverhandlungen vertretenen Unternehmensverbände abzuschwächen, hat GERMANWATCH den "European Business Council for a Sustainable Energy Future" (e5) initiiert, der sich im Februar 1996 gründete, seither auch von Unternehmensseite die sich durch wirksamen Klimaschutz ergebenden wirtschaftlichen Chancen aufzeigt und die Errichtung von Rahmenbedingungen fordert, die Klimaschutz ermöglichen. Gemeinsam mit seiner US-Schwester hat e5 erreicht, daß bei Industriestatements im Plenum nun immer auch die konstruktiv agierenden Unternehmergruppen das Wort erhalten.
 

Akteure im Verhandlungsprozeß

Vertragsstaaten (sowie auch: Beobachterstaaten)

Wesentliche Gruppen:

  • EU
  • JUSSCANNZ (Japan, USA, Kanada, Australien, Schweiz, Norwegen, Neuseeland)
  • G77 und China (d.h. die Entwicklungsländer), darunter: AOSIS (Alliance of Small Island States), OPEC

Bureau (besteht aus dem COP-Präsidenten, den gewählten Vorsitzenden der Nebenorgane und deren Stellvertretern)

Sekretariat der Konvention (Sitz: Bonn)

Beobachter

  • Nichtregierungsorganisationen

- kommunale NRO (z.B. Städtebündnisse)

- Umwelt- und Entwicklungs-NRO ("grüne NRO")

- Unternehmens-NRO ("graue NRO")

  • Internationale Organisationen (UN und sonstige Organisationen, z.B. WMO, Weltbank)

Abb. 9: Akteure im Verhandlungsprozeß

Eine sehr wichtige Rolle haben der Vorsitzende einer Verhandlungsrunde bzw. die Personen, denen er sein Ohr leiht. So wäre das Kyoto-Protokoll ohne den charismatischen, humorvollen, aber auch durchgreifenden Vorsitzenden der AGBM, den Argentinier Raúl Estrada-Oyuela, schwerlich im Dezember 1997 zu Stande gekommen.
 

Die Inhalte des Kyoto-Protokolls

Einer Diskussion der Inhalte des Protokolls vorangestellt sei eine Botschaft des UN-Generalsekretärs, die dieser an COP 4 (1998) sandte:

"Your adoption of the Kyoto Protocol at last year's Conference of the Parties was a landmark event. (...) The Kyoto Protocol is the most far-reaching agreement on environment and sustainable development ever adopted."

Abb. 10 gibt die wesenlichen Charakteristika des Kyoto-Protokolls wieder: Der ausschließliche Anwendungsbereich der Reduktionsverpflichtungen auf Industrieländer, der Zeithorizont (Mittelwert der Jahre 2008 bis 2012 verglichen mit dem Bezugsjahr, d.h. zumeist das Jahr 1990) und die von Beschränkung betroffenen sechs Treibhausgase.
 

Was wird durch das Kyoto-Protokoll geregelt?

Der Ausstoß der Treibhausgase

  • Kohlendioxid (CO2)
  • Methan (CH4)
  • Lachgas (N2O)

sowie

  • (Teil-)Halogenierte Kohlenwasserstoffe, [die nicht im Montreal-Protokoll erfaßt werden (HFC, PFC)]
  • Schwefelhexafluorid (SF6)

von Industrieländern

im Zeitraum 2008 bis 2012

gegenüber dem Jahr 1990 als Bezug

(mit Ausnahmen für gewisse Länder und Gase)
 

Abb. 10: Inhalte des Kyoto-Protokolls

Abb. 11 zeigt die Emissionsverpflichtungen der einzelnen Industriestaaten im Rahmen des Protokolls im Zielzeitraum gegenüber dem Basisjahr. Der Wert "92" - etwa für die EU - ist dabei so zu interpretieren, daß die (Netto-)Treibhausgasemissionen im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2012 auf 92 Prozent der Emissionsmenge des Referenzjahrs zurückgehen müssen, was einer Reduktionsverpflichtung um acht Prozent entspricht.

Faßt man die einzelnen Reduktionsverpflichtungen zusammen und vergleicht diese mit den Trendszenarien, die die einzelnen Staaten dem Sekretariat der Klimakonvention vorgelegt hatten, ergibt sich durch das Kyoto-Protokoll eine Minderung um etwa 30 Prozent bis 2010 gegenüber dem Trend (vgl. Abb. 12) im Vergleich mit 1990.
 

Annex B
Party Quantified emission limitation or reduction commitment (percentage of base year or period)
Australia 108
Austria 92
Belgium 92
Bulgaria* 92
Canada 94
Croatia* 95
Czech Republic* 92
Denmark 92
Estonia* 92
European Community 92
Finland 92
France 92
Germany 92
Greece 92
Hungary* 94
Iceland 110
Ireland 92
Italy 92
Japan 94
Latvia* 92
Liechtenstein 92
Lithuania* 92
Luxembourg 92
Monaco 92
Netherlands 92
New Zealand 100
Norway 101
Poland* 94
Portugal 92
Romania* 92
Russian Federation* 100
Slovakia* 92
Slovenia* 92
Spain 92
Sweden 92
Switzerland 92
Ukraine* 100
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland 92
United States of America 93
   
* Countries that are undergoing the process of transition to a market economy.

Abb. 11: Reduktions- bzw. Begrenzungsverpflichtungen durch das Kyoto-Protokoll für die einzelnen Länder
 


Abb. 12: Emissionen der Industrieländer bei Einhalten des Kyoto-Protokolls verglichen mit dem Business-as-Usual bis 2010 (Quelle: FCCC-Sekretariat, 1997)
 

Schlupflöcher des Kyoto-Protokolls

Doch damit eine solche Emissionsreduktion tatsächlich eintritt, müssen im weiteren Verlauf der Klimaverhandlungen möglichst die sogenannten "Schlupflöcher" (vgl. Abb. 14) gestopft werden. Geschieht dies nicht, erfolgen die Emissionsreduktionen möglicherweise nur auf dem Papier. Dabei sind auch die sogenannten "flexiblen" oder "neuen ökonomischen" Instrumente, auch Kyoto-Mechanismen (vgl. Abb. 13) genannt, von Bedeutung.
 

Die Kyoto-Mechanismen

Das Kyoto-Protokoll gibt den Vertragsstaaten im Rahmen der sogenannten "neuen ökonomischen Instrumente" verschiedene Möglichkeiten, Emissionen auch in anderen Ländern zu reduzieren, wenn dies dort kostengünstiger ist. Die Staaten erhalten hierdurch mehr Flexibilität (Flexibility) beim Erreichen ihres Emissionsziels.

Das Protokoll gibt den Vertragsstaaten hierzu folgende Verfahren an die Hand:

  • Emissions Trading ist ein zwiespältiges Konzept. Einerseits ist es in der Theorie ein sehr effizientes Instrument, um Klimaziele zu erreichen. Andererseits erlaubt es reichen Staaten, statt die eigene Art des Wirtschaftens und den Lebensstil zu ändern, Klimaschutzmaßnahmen in anderen Ländern durchzuführen. Deswegen hatten viele NRO - auch Germanwatch - lange Zeit grundsätzliche Bedenken gegen dieses Konzept. In Kyoto wurde nun beschlossen, daß Staaten, die Reduktionsverpflichtungen eingegangen sind, im Rahmen eines Emissions Trading untereinander mit Emissionskontingenten handeln können. Wenn ein solcher Staat in der Periode 2008-2012 weniger Treibhausgase emittiert als ihm zugestanden wurde, kann er das entsprechende Emissions-Kontingent an andere Staaten verkaufen, die ihre Emissionsziele nicht erreichen (dieses Kontingent wird im EU-Entwurf als Part of Assigned Amount, PAA, bezeichnet; der Entwurf der JUSSCANNZ-Staaten - d.h. von Japan, USA, Kanada und Neuseeland u.a. - spricht von Assigned Amount Units, AAU). Die gehandelten PAAs sind folglich nicht an tatsächliche Maßnahmen zur Emissionsreduzierung gekoppelt. Möglicherweise wird demnächst entschieden, daß das Recht zu solchem Handel auch an private Akteure delegiert werden kann. Dieses in Artikel 17 des Protokolls behandelte Verfahren ist nur zwischen Industrieländern zugelassen, d.h. zwischen den im Anhang B des Prokolls aufgeführten Staaten.
  • Joint Implementation und Clean Development Mechanism: Ein Industrieland - oder ein Akteur aus diesem Land - kann in einem anderen Staat Klimaschutzprojekte durchführen und sich die hierdurch eingesparten Emissionskontingente für sein eigenes Emissionsziel gutschreiben lassen. Im Gegensatz zu Emissions Trading sind diese Kontingente folglich an tatsächliche Maßnahmen zur Emissionsreduzierung gekoppelt. Wird das Projekt in einem anderen Industrieland (d.h. einem Land mit Reduktionsverpflichtungen) durchgeführt, spricht man von "Joint Implementation" (JI; dieser Begriff taucht jedoch in Artikel 6, wo das Verfahren geregelt wird, nicht auf). Das Durchführen von entsprechenden Projekten in Entwicklungsländern hingegen findet im Rahmen des sogenannten Clean Development Mechanism (CDM) statt (Artikel 12), für den andere Bestimmungen gelten (s.u.). Die anrechenbaren Emissionskontingente bezeichnet man bei JI als Emissions Reductions Units (ERU), beim CDM als Certified Emissions Reductions (CER).

Abb. 13: Die Kyoto-Mechanismen
 
 

Mögliche Schlupflöcher im Kyoto-Protokoll

1. Beim CDM (Clean Development Mechanism)

Projekte zur Treibhausgasreduktion zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, welche das Annex B Kontingent vergrößern (d.h. durch sie können die Reduktionsverpflichtungen von Industrieländern in Entwicklungsländern erbracht werden), können eine Inflation der erlaubten Emissionen bewirken, wenn sie nicht wissenschaftlich korrekt verrechnet werden und nicht zusätzlich zu ohnehin stattfindenden Wirtschaftsaktivitäten getätigt werden

sowie:

2. Hot Air

Emissionsreduktionen, die in ehemaligen Zentralplanwirtschaften während derem Zusammenbruch stattfanden, finden in den Emissionszielen des Kyoto-Protokolls keine Berücksichtigung und können möglicherweise über Emissionshandel die Reduktionsverpflichtungen anderer Länder senken, ohne daß Klimaschutzmaßnahmen durchgeführt würden.

3. Senken

Die Möglichkeit der Sequestration von Kohlenstoff (d.h. die Einbindung z.B. in Biomasse) beinhaltet noch große wissenschaftliche Unsicherheiten.

4. Internationaler Flug- (und See)verkehr

Die "emissions from international bunker fuels" (das sind die Emissionen des internationalen Flug- und Seeverkehrs) sind bisher (d.h. in der ersten Verpflichtungsperiode bis 2012) keinen verursachenden Parteien zugeordnet und somit von Emissionsbeschränkung freigestellt. Allein die Zunahme der Emissionen durch den internationalen Flugverkehr bis 2010, der nicht durch das Kyoto-Protokoll beschränkt wird, wird im Trendszenario die durch das Protokoll erreichten Emissionsreduktionen zur Hälfte kompensieren.

Abb. 14: Schlupflöcher des Kyoto-Protokolls
 

Aktueller Verhandlungsstand

Der Inhalt der Klimaverhandlungen seit Kyoto liegt schwerpunktmäßig in der Konkretisierung offener Punkte des Protokolls. So müssen die Kyoto-Mechanismen Emissionshandel, Joint Implementation und CDM (vgl. Abb. 13) ausgestaltet sowie viele offene Fragen zur Behandlung der sogenannten Senken von Treibhausgasen (z.B. "was ist ein Wald? was ist Aufforstung?") geklärt und wissenschaftlich untersucht werden. Das zentrale Ergebnis von COP 4 in Buenos Aires (1998) war der Buenos Aires Plan of Action. Er besagt, daß die offenen Fragen innerhalb zweier Jahre, d.h. bis zur COP 6 (November 2000 in Den Haag) gelöst werden sollen.

Wenn man diese Dynamik und die Systemzeiten globaler wissenschaftlicher, politischer und ökonomischer Prozesse vor Augen hat, mag es den Konferenzbeobachter manchmal ärgern, wenn er nach einer arbeitsvollen zweiwöchigen Konferenz wie COP 5 der Presse entnimmt, daß die Konferenz wieder ohne Ergebnis zu Ende gegangen sei.

Dabei drängt sich ein Vergleich etwa zum Fußball auf. Gehen wir ins DFB-Pokal Viertelfinale. Borussia Dortmund hat gerade überraschend deutlich mit 5:2 gegen Bayern München gewonnen. Wie lauten die Schlagzeilen in der Presse daraufhin? "Borussia immer noch nicht Pokalsieger" und "Borussen-Fans über ausbleibenden Pokalsieg ihrer Mannschaft enttäuscht"? Das Verständnis dafür, daß beim Marathon die Zwischenergebnisse der verschiedenen Etappen nur begrenzte Aussagekraft über Sieg oder Niederlage haben, ist einer breiten Öffentlichkeit schwer zu vermitteln. So mußte sich ein Teilnehmer des fünften UN-Klimagipfels (COP 5) vorkommen, wenn er das Medienecho auf diese Mammutkonferenz (mit über 4000 Teilnehmern) sieht. Natürlich ist es nach dem Viertelfinale des DFB-Pokals verfrüht zu erwarten, daß die Lieblingsmannschaft Pokalsieger geworden ist. Genauso wenig, wie von COP 5 erwartet werden konnte, daß sie die Beschlüsse fällt, die erst auf COP 6 anstehen. Allerdings: Für COP 6 in Den Haag sind die Erwartungen hoch gesteckt - vielleicht zu hoch. Hier liegt ein Gabelungspunkt - ein Zeitpunkt, von dem aus die Entwicklung in verschiedene Richtungen laufen kann -, der für den Ausgang des Marathons tatsächlich entscheidend sein könnte.
 

Fazit

Der Verhandlungsprozeß im Rahmen der UN-Klimaverhandlungen (Kyoto-Prozeß) ist - trotz der bislang unbefriedigenden Reduktionsverpflichtungen und seines langsamen Fortschreitens - alternativlos.

Ein Scheitern des Prozesses würde einen Zeitverlust von zehn Jahren bedeuten, bis möglicherweise neue Anstrengungen auf UN-Ebene Erfolg zeitigen. Es bestünde auch die Gefahr, daß anstatt der völkerrechtlich legitimierten UN selbsternannte Gremien wie die G8 (möglicherweise unter Hinzuziehung einiger zentraler Enwicklungsländer) über die Zukunft des globalen Klimas entscheiden.

Seit Kyoto (1997) ist politisch und mehr noch ökonomisch eine erstaunliche Klimaschutzdynamik in Gang gekommen, obwohl das Abkommen noch nicht in Kraft getreten ist. Diese Dynamik kann durch zwei Fehlschläge gebremst werden. Erstens: wenn zuviele Schlupflöcher die wissenschaftliche Seriösität und ökologische Wirksamkeit des Kyoto-Protokolls unterhöhlen. Zweitens kann die politische Dynamik kollabieren, wenn die Ergebnisse nicht genügend vielen Staaten die Ratifikation des Abkommens erlauben, damit dieses in Kraft treten kann (mindestens 55 Staaten, die mindestens 55 Prozent der Industrieländer-Emissionen des Basisjahres 1990 repräsentieren, müssen ratifizieren).

Falls hingegen COP 6 die erwarteten Ergebnisse liefert, könnte anschließend ein nächstes Stadium für die Klimaverhandlungen beginnen. Die meisten der technischen Detailfragen, die nur in Expertenzirkeln Interesse finden und dort erörtert werden, wären dann gelöst, so daß sich der Prozeß wieder der eigentlichen Frage zuwenden könnte, die anzugehen er gestartet wurde: Welche Konzentration an Treibhausgasen in der Atmosphäre darf nicht überschritten werden, damit eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems vermieden werden kann?

Um diese Frage anzugehen, ist der Beitrag der Naturwissenschaft gefordert. Möglicherweise wird der Anfang nächsten Jahres vorliegende Dritte Sachstandsbericht des IPCC (Third Assessment Report - TAR) hierfür wertvolle Aussagen liefern. Der Beschluß des EU-Umweltministerrats vom 22. Juni 2000 im von GERMANWATCH übersetzten Wortlaut "Die Diskussion, welche Handlungen zusätzlich erforderlich sind, um das Endziel der Konvention zu erreichen, sollte auf COP 7 beginnen, im Licht des dritten Berichts des IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), der 2001 erscheinen soll" weist in diese Richtung.

Weiterführende Literatur

(chronologisch geordnet)

Enquête-Kommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre" (1990): Schutz der Erde. Eine Bestandsaufnahme mit Vorschlägen zu einer neuen Energiepolitik. Dritter Bericht der Enquete-Kommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre" des 11. Deutschen Bundestages. Zur Sache: Themen parlamentarischer Beratung 19/90, Band 1 und 2, Referat Öffentlichkeitsarbeit, Bonn 1990

Enquête-Kommission "Schutz der Erdatmosphäre" (1995): Mehr Zukunft für die Erde. Nachhaltige Energiepolitik für dauerhaften Klimaschutz. Schlußbericht der Enquête-Kommission "Schutz der Erdatmosphäre" des 12. Deutschen Bundestages. Economica Verlag, Bonn, 1995

Treber, M. (1996): Es tut sich etwas. Bericht von den Klimaverhandlungen im Februar / März 1996 in Genf. Forum Umwelt & Entwicklung - Rundbrief 2/'96, S. 31

Loske, R. (1996): Klimapolitik. Metropolis, Marburg 1996

Bals, C.; M. Treber (1996): Germany. In: CNE (Climate Network Europe), USCAN (United States Climate Action Network) (1996): Independent NGO Evaluations of National Plans for Climate Change Mitigation. OECD Countries. Fourth (Interim) Review, June 1996, p. 20 - 21

Treber, M. (1996a): Die "bösen Buben" geben sich offiziell zu erkennen. Ergebnisse der zweiten Vertragsstaatenkonferenz in Genf. Forum Umwelt & Entwicklung - Rundbrief 3/1996, S. 30f

Treber, M. (1997): Klimaprotokoll: Der Verhandlungstext läßt die Kernfragen offen. Ergebnisse der UN-FCCC Klimaverhandlungen 25. Februar - 7. März 1997 in Bonn. Forum Umwelt & Entwicklung - Rundbrief 1/1997, S. 25

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[erschien auch in Englisch ("Rising Voices against Global Warming"), Französisch und Spanisch]

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Dieses Projekt wird finanziell vom Bundesumweltministerium und vom Umweltbundesamt gefördert. Die Förderer übernehmen keine Gewähr für die Richtigkeit, die Genauigkeit und Vollständigkeit der Angaben sowie für die Beachtung privater Rechte Dritter. Die geäußerten Ansichten und Meinungen müssen nicht mit denen der Förderer übereinstimmen.
 

Gibt einen kurzen Überblick über die seit mehr als zehn Jahren laufenden internationalen Klimaverhandlungen. Ein Schwerpunkt liegt in der Fragestellung inwieweit und auf welche Weise wissenschaftliche Erkenntnisse in die internationale Politik einfließen.

Author(s)

M. Treber, C. Bals, K. Milke

Order number

00-2-03

ISBN

3-9806280-8-6

Pages

20

Nominal fee

5.00 EUR

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