Sind die Entwicklungsländer die Verlierer von Seattle?

von Klaus Liebig

Für das Scheitern der WTO-Ministerkonferenz in Seattle wurden in der Presse verschiedene Gründe genannt: Die Konflikte zwischen den großen Handelsblöcken EU und USA, die chaotische und intransparente Organisation des Treffens, die innenpolitischen Erwägungen der USA und der zunehmende Druck der Zivilgesellschaft auf Reformen in der WTO. Darüber hinaus wurde gelegentlich auf die Rolle der Entwicklungsländer hingewiesen. Hier stehen sich zwei Thesen gegenüber: Kritiker einer neuen Liberalisierungsrunde stellen erfreut fest, die Entwicklungsländer hätten sich das bevormundende Verhalten der Industrieländer nicht länger gefallen lassen und dadurch die Konferenz letztlich zum Scheitern gebracht. Befürworter der vertagten "Millenniumsrunde" halten die Entwicklungsländer hingegen für die großen Verlierer von Seattle. Inwiefern hat sich die Rolle der Entwicklungsländer in der WTO geändert? Welche Konsequenzen ergeben sich für die Entwicklungsländer aus dem Scheitern von Seattle?

Entwicklungsländerinteressen im Seattle-Vorbereitungsprozeß

Vor der Ministerkonferenz bemühte sich das WTO-Sekretariat seit Monaten, einen Entwurf für die Ministerratserklärung vorzulegen. Seine Aufgabe bestand darin, die zahlreichen Vorschläge der Mitgliedsstaaten zu sammeln, zusammenzufassen und - soweit möglich - Kompromißvorschläge zu entwickeln. Auch viele Entwicklungsländer haben Vorschläge zu verschiedenen Aspekten in die Beratungen eingebracht.

Zunächst ist festzuhalten, daß es keine einheitliche "Entwicklungsländer-Position" zu allen WTO-Themen gab und gibt. Weder im wichtigen Agrarbereich, noch bei den "neuen Themen" (wie Wettbewerbspolitik und Investitionen) bestehen gleiche Interessen aller Entwicklungsländer. Relativ einheitlich lehnen alle Entwicklungsländer die Integration von Umwelt- und Sozialstandards in die WTO ab, weil sie dahinter versteckten Protektionismus der Industrieländer wittern.

Die meisten Entwicklungsländer eint das Gefühl, daß sie bei der Uruguay-Runde von den Industrieländern zu geringe Konzessionen erhalten haben. Zwar gelang es ihnen erstmals, im Austausch für eigene Marktöffnungen auch den Agrar- und Textilbereich in das GATT zu integrieren. Allerdings bleiben beide Sektoren weiterhin stark geschützt, und die vollständige Umsetzung der Liberalisierung im Textilsektor muß erst im Jahre 2005 erfolgen, so daß die erhofften Exporterfolge noch nicht realisiert werden konnten. Darüber hinaus werden die Anti-Dumpingverfahren (vor allem der USA) als Beweis dafür gewertet, daß Industrieländer immer dann zu protektionistischen Mitteln greifen, wenn Entwicklungsländer in bestimmten Sektoren wettbewerbsfähig werden.

Als wichtigstes Anliegen vieler Entwicklungsländer schälte sich daher das Verhandlungsfeld "Implementierung" heraus. Gemeint ist damit, daß der Inhalt und die Umsetzung bereits bestehender Abkommen (also die Verhandlungsergebnisse der Uruguay-Runde) überprüft und gegebenenfalls modifiziert werden sollten. Eine breite Gruppe von Entwicklungsländern legte zu diesem Thema zwei Papiere mit ausführlichen Verbesserungsvorschlägen vor. Sie fordert unter anderem, die Anti-Dumping Bestimmungen zu verschärfen, die Umsetzung des Textilabkommens zu beschleunigen, das TRIPS-Abkommen im Sinne der Konvention über biologische Vielfalt zu reformieren und die Bestimmungen über die "spezielle und differenzierte Behandlung" von Entwicklungsländern weiterzuentwickeln.

Die meisten dieser Vorschläge tauchten im ersten Entwurf für eine Ministerratserklärung vom 7. Oktober nicht auf, was zu erheblicher Mißstimmung unter den Entwicklungsländern führte, die sich nicht ernst genommen fühlten. Daraufhin mußte das WTO-Sekretariat am 19. Oktober einen überarbeiteten Text vorlegen, der nun zwar die Entwicklungsländervorschläge enthielt, dafür aber auch die genau entgegengesetzten Vorstellungen der USA und der EU. Insbesondere die USA lehnten es rundweg ab, die bestehenden Verträge kritisch zu überprüfen, mit dem Argument: "Beschlossen ist beschlossen".

Diese Vorgeschichte der Seattle-Konferenz verdeutlicht einerseits die Entschlossenheit vieler Entwicklungsländer, in Zukunft ihre Interessen in der WTO deutlicher einzufordern. Sie zeigt andererseits auch, daß Entwicklungsländer in vielen Bereichen weit auseinanderliegende Ziele verfolgen und daß die Industrieländer kaum bereit waren, im Vorfeld der Konferenz den zahlreichen Vorschlägen durch Kompromißangebote konstruktiv entgegenzukommen. Dadurch gelang es der WTO nicht, vor Seattle einen Entwurf für die Ministerratserklärung vorzulegen, und die Konferenz begann in einer Atmosphäre des Mißtrauens.

Entwicklungsländer in Seattle

Manchmal sagen Zahlen viel über die Ausgangsbedingungen bei Verhandlungen aus: Während viele Delegationen ärmerer Entwicklungsländer nur aus drei bis fünf Personen bestand, umfaßte die bundesdeutsche 35 Mitglieder und die japanische sogar 200. Die Bundesregierung hatte Mitarbeiter/innen aus sechs Ministerien geschickt, ohne deren Sachverstand, wie ein Ministerialdirigent es ausdrückte, kompetente Verhandlungen schließlich gar nicht möglich seien. Solche Unterschiede spiegeln letztlich die ökonomischen Kräfteverhältnisse der Weltwirtschaft wider und sind in einer multilateralen Organisation nicht zu verhindern. Sie weisen aber darauf hin, daß hier erhebliche Leistungen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit nötig sind, um die Beteiligungsmöglichkeiten der Entwicklungsländer wenigstens zu verbessern.

Die Verhandlungen über eine Abschlußerklärung, in dem das Mandat für eine neue Liberalisierungsrunde festgezurrt werden sollte, begannen am Mittwoch in zunächst fünf offiziellen Arbeitsgruppen, an denen alle Mitgliedsländer teilnehmen konnten. Dieses Vorgehen wurde von Charlene Barshefsky, der US-amerikanischen Sitzungsleiterin, als bedeutendes Zeichen für einen transparenten Verhandlungsprozeß herausgestellt. Bereits am zweiten Tag erklärte sie jedoch, daß sie sich das Recht vorbehalte, ausgewählte Delegationen zu Treffen in sogenannten "grünen Räumen" einzuladen. Diese für die WTO typischen informellen Treffen strukturieren in kleiner Runde die künftigen Ergebnisse vor. An ihnen nehmen in der Regel nur die mächtigsten Handelsnationen, also die USA, EU, Japan und Kanada, sowie strategisch ausgewählte Entwicklungsländer teil. Das Auswahlrecht für die teilnehmenden Staaten beanspruchte die Versammlungsleiterin.

Während also die offiziellen Arbeitsgruppen vor sich hin dümpelten bzw. ausgesetzt wurden, begann spätestens am Mittwoch Abend die intensive Arbeit in verschiedenen grünen Räumen. Dies führte zu weiterer Verstimmung bei den Entwicklungsländern, die nun weitgehend von den Verhandlungen ausgeschlossen waren. In einem diplomatisch recht ungewöhnlichen Schritt veröffentlichten einige lateinamerikanische und karibische Staaten sowie die Organisation für Afrikanische Einheit jeweils Protestnoten, in denen sie den intransparenten und undemokratischen Verhandlungsprozeß beklagten. Sie drohten sogar damit, sich unter diesen Umständen einer Abschlußerklärung zu verweigern, was aufgrund des Konsensprinzips in der WTO zu einem Scheitern führen würde. Selbst die britische Regierung schloß sich am Freitag diesen Klagen an, als sie innerhalb der EU beantragte, die Verhandlungen zu vertagen, bis ein besseres Verhandlungsverfahren gefunden sei.

Dessenungeachtet begann die heiße Phase in den "grünen Räumen" am Donnerstag Abend, während mittlerweile die offiziellen Arbeitsgruppen vollständig ihre Arbeit aufgegeben hatten. Das Ergebnis ist bekannt: Eine Einigung auf eine Abschlußerklärung war nicht möglich. Letztlich dürften die Konflikte zwischen den USA und der EU ausschlaggebend für dieses Scheitern gewesen sein. Aufgrund des Verhandlungsablaufs ist der Einfluß der Entwicklungsländer hierauf als gering einzuschätzen. Als Fazit über die Rolle der Entwicklungsländer läßt sich daher festhalten: Zwar sind sie als Gruppe sowohl im Vorfeld der Konferenz als auch in Seattle selbstbewußter aufgetreten, im unmittelbaren Aushandlungsprozeß waren sie jedoch wie auf früheren Konferenzen weitgehend marginalisiert.

Konsequenzen des Scheiterns für die Entwicklungsländer

Bei den Beurteilungen von Seattle vermischen sich gelegentlich zwei Maßstäbe: Während viele darauf hinweisen, daß die Entwicklungsländer in zahlreichen Bereichen von einer neuen Liberalisierungsrunde profitieren könnten, beurteilen andere die Konsequenzen auf dem Hintergrund des zuletzt in Seattle kursierenden Entwurfes für eine Ministerratserklärung. Der erste Maßstab ist ein hypothetischer, der sich auf die Ergebnisse theoretischer Analysen stützt und weitgehend gut begründet ist. Relevanter für eine konkrete Beurteilung des Scheiterns von Seattle ist jedoch die zweite Herangehensweise, da hier die politischen Prozesse (und damit die tatsächlichen Ergebnisse) berücksichtigt werden.

In dem Entwurf für die Ministerratserklärung ging es darum, eine Tagesordnung für die kommende Liberalisierungsrunde festzulegen. Darüber hinaus sollte die Richtung der jeweiligen sektoralen Verhandlungen bestimmt werden. Der Entwurf ist in weiten Teilen geprägt von den Vorstellungen der Europäischen Union und der USA. Nur wenige Zugeständnisse an die Entwicklungsländer waren erkennbar.

So kam die EU den Forderungen der Cairns-Gruppe (18 Agrarexportländer) ein ganzes Stück entgegen, widersetzte sich allerdings bis zuletzt dem Ziel einer vollständigen Abschaffung der Exportsubventionen. Im Bereich Implementierung wurden Zugeständnisse in bezug auf Fristverlängerungen angedeutet. Die USA lehnten aber weiterhin eine Öffnung des Anti-Dumping-Abkommens und eine Reform des TRIPS-Abkommens in Richtung Biodiversitätskonvention ab. Darüber hinaus scheiterte auch die Initiative der EU, den am wenigsten entwickelten Ländern zollfreien Marktzugang "für im wesentlichen alle Produkte" zu geben wegen der US-Interessen im Textil- und Bekleidungssektor.

Ebensowenig gelang es den Industrieländern, die Entwicklungsländer von ihren Anliegen bei den "neuen Themen" Wettbewerbspolitik, Investitionen, Umwelt und Sozialstandards zu überzeugen. Bei Wettbewerb und Investitionen gab es ohnehin keinen Konsens zwischen EU und USA. Im Sozialbereich provozierten die USA den energischen Widerstand der Entwicklungsländer zusätzlich, als Präsident Clinton das Thema Handelssanktionen in diesem Zusammenhang erwähnte. Das Thema Umwelt steht exemplarisch für die Ergebnisse aus Entwicklungsländersicht: Während sich die EU einerseits für multilaterale Umweltabkommen, Öko-Labeling und das Vorsichtsprinzip einsetzte (alles Themen, bei denen Entwicklungsländer Protektionismus fürchten), zeigte sie keine Kompromißbereitschaft bei den Fischereisubventionen, deren Abschaffung sowohl aus umwelt- als auch aus entwicklungspolitischer Sicht Sinn machen würde. Als sich die Industrieländer gegen den Widerstand der Entwicklungsländer gar auf die Einrichtung einer WTO-Arbeitsgruppe zur Biotechnologie einigten, obwohl es hierfür bereits ein multilaterales Forum gibt, bezweifelten viele Entwicklungsländer die Aufrichtigkeit der EU im Umweltbereich endgültig.

Ist vor diesem Hintergrund die Behauptung berechtigt, die Entwicklungsländer seien die eigentlichen Verlierer von Seattle? Blickt man nur auf das Ergebnis, was sich in Seattle andeutete, dann halten sich die Verluste für die Entwicklungsländer in Grenzen. Der zuletzt diskutierte Entwurf enthielt nur geringe Zugeständnisse und war noch deutlich von den Interessen der Industrieländer geprägt. Allerdings kann sich diese Bewertung ändern, wenn die langfristigen Konsequenzen von Seattle mit einbezogen werden.

Scheitern als Chance oder als Bedrohung für das multilaterale Handelssystem?

Die mittelfristigen Folgen des Scheiterns in Seattle sind noch offen. Theoretisch sind sowohl positive als auch negative Konsequenzen denkbar. Folgende Punkte stellen eine Chance für Entwicklungsländer dar:

Den Entwicklungsländern ist es in Seattle durch ihr selbstbewußteres Auftreten gelungen, das Thema "Transparenz und Demokratie" innerhalb der WTO auf die Agenda zu bringen. Der Auftrag an den WTO-Generaldirektor, in den nächsten Monaten in Ruhe in Genf nach neuen Verhandlungsprozeduren zu suchen, kann zu positiven Veränderungen führen. Letztlich sind die anstehenden Reformen ein Ausdruck zweier Entwicklungen: Erstens spielen die Entwicklungsländer rein mengenmäßig eine immer größere Rolle, da sich die Mitgliedschaft der WTO der UNO annähert. Zweitens geht es immer weniger um klassische Zollverhandlungen, bei denen zunächst bilateral Zugeständnisse ausgehandelt werden, die danach mittels Meistbegünstigungsprinzips auf die übrigen Mitgliedsstaaten verallgemeinert werden. Vielmehr betreffen die aktuellen Verhandlungen in der Regel Eingriffe in die internen Gesetzgebungskompetenzen der Mitgliedsstaaten, für die multilaterale Verhandlungsstrukturen gefunden werden müssen.

Es bleibt abzuwarten, ob sich die Entwicklungsländer in den kommenden Monaten konstruktiv in den internen Reformprozeß der WTO einmischen. Damit besteht die Chance, transparentere und effiziente Verhandlungsformen zu finden, die den geänderten Ansprüchen der Organisation entsprechen. Die Industrieländer haben darüber hinaus Gelegenheit, ihre Ankündigungen für weitere technische und finanzielle Hilfen zur Stärkung der handelspolitischen Kapazitäten der Entwicklungsländer auch umzusetzen.

Die von Charlene Barshefsky ausgerufene "Denkpause" kann von den Industrieländern dazu genutzt werden, ihre Verhandlungspositionen auf deren "Entwicklungsländerfreundlichkeit" zu überprüfen. Einerseits sind zusätzliche Angebote in für Entwicklungsländer interessanten Bereichen möglich. Andererseits sollte mehr Energie darauf verwendet werden, die von den Industrieländern gewünschten Bereiche (wie zum Beispiel Umwelt) so konsistent auszugestalten, daß die Vorschläge auch für Entwicklungsländer interessant werden.

Das Scheitern der WTO-Ministerkonferenz birgt aber auch Risiken für das multilaterale Handelssystem, woraus sich negative Konsequenzen für Entwicklungsländer ergeben könnten:

Der Trend in manchen Industrieländern, namentlich der USA, zu einem Rückfall in Unilateralismus könnte verstärkt werden. Das multilaterale Regelwerk würde weiter geschwächt, was gerade schwächere Entwicklungsländer in bezug auf Anti-Dumping Maßnahmen, auf umwelt- und sozialpolitische Streitfälle sowie auf Marktzugang vor erhebliche Probleme stellen kann.

Parallel könnte der Aufbau regionaler Wirtschaftsräume forciert werden, da auf dieser Ebene leichter politische Kompromisse gefunden werden können als in weltweiten multilateralen Institutionen. Die Effekte auf die Entwicklungsländer sind in dieser Hinsicht nicht eindeutig zu prognostizieren.

Schließlich besteht generell die Gefahr, daß die "Denkpause" nicht konstruktiv genutzt wird. Es würde dann wertvolle Zeit verstreichen, wodurch Chancen für Entwicklungsländer verzögert werden. Denn es kann kaum Zweifel daran bestehen, daß einige Reformen in der WTO notwendig sind, um die Institution entwicklungsfreundlicher auszugestalten. Zur Durchsetzung dieser Reformen ist besonders in den Industrieländern erheblicher politischer Wille nötig, um sie gegen etablierte Interessengruppen durchsetzen zu können. Daß dieser Wille sogar in einer Zeit des relativen ökonomischen Wohlstandes in den Industrieländern nicht vorhanden war, ist das eigentliche entwicklungspolitische Menetekel von Seattle.