EU-Agrarsubventionen auf dem Prüfstand

Herausgeber: Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft und Germanwatch

Autor: Tobias Reichert

März 2006

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Zusammenfassung

Die 1963 eingeführte Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union (EU) hat ihre ursprünglichen Ziele sehr effektiv erreicht. Die gesamte Produktionsmenge sowie die Produktivität der einzelnen landwirtschaftlichen Betriebe und die Produktion insgesamt sind stark gestiegen. Eine Folge davon ist, dass die EU bei vielen wichtigen Agrarprodukten subventionierte Überschüsse auf dem Weltmarkt absetzen muss. Dies führt nicht nur zu Problemen in den importierenden Entwicklungsländern und Konflikten mit klassischen Agrarexporteuren. Das auf Produktivitätssteigerung ausgerichtete Modell wirkt sich in Europa negativ auf Umwelt- und Landschaftsschutz aus, verdrängt bäuerliche Betriebe und gefährdet damit die Entwicklung des ländlichen Raums.

Die Reformen der GAP von 1992 und 2002 konnten diesen Problemen nur eingeschränkt begegnen. Das liegt unter anderem daran, dass der alte Zielkatalog nicht ersetzt, sondern um einen breiteren Katalog gesellschaftlicher Ziele wie Verbraucher- und Umweltschutz, Förderung ländlicher Gebiete und Kohärenz mit der Entwicklungspolitik erweitert wurde. Die Ziele wurden in sich widersprüchlich. In der praktischen Umsetzung konnten sich meist die Gruppen durchsetzen, die von der auf Produktionssteigerung ausgerichteten Politik am meisten profitiert hatten: Große landwirtschaftliche Betriebe und die Agrarindustrie.

Auch in der 2003 beschlossenen und ab 2005 in den Mitgliedsstaaten umgesetzten Agrarreform spielt die Besitzstandswahrung eine zentrale Rolle. Im Mittelpunkt der Reform steht die Entkopplung der internen Unterstützungen von der Produktion. In den meisten Ländern wird eine von der Produktion abgekoppelte Betriebsprämie umgesetzt, wodurch jeder Betrieb im Prinzip die gleichen Zahlungen bzw. Unterstützungen erhält wie vor der Reform, ohne jedoch an die Produktion eines bestimmten Agrarprodukts wie z.B. Weizen gebunden zu sein.

Deutschland hat sich bei der Umsetzung der Agrarreform für ein Kombinationsmodell entschieden, das sich aus (regional einheitlichen) differenzierten Acker- und Grünlandprämien sowie bestimmten referenzbezogenen betriebsindividuellen Anteilen (top up) zusammensetzt. Die daraus resultierenden Prämienrechte werden zwischen 2009 und 2013 schrittweise in regionale (auf der Ebene der Bundesländer einheitliche) Beträge umgewandelt. Die zusätzlichen Bedingungen, also das so genannte Cross-Compliance, die mit der Entkopplung verbunden sind und mit denen Umweltschäden vermieden sowie die Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten werden sollen, bekräftigen im Kern nur bereits bestehende Regeln. Sie tragen damit kaum zu einer nachhaltigeren Landwirtschaft bei.

Obwohl die Betriebsprämien überwiegend dem Einkommenstransfer an wohlhabendere Landwirte dienen und ansonsten wenig dazu beitragen, den breiten Zielkatalog der GAP zu unterstützen, sollen sie nach den bisherigen Planungen drei Viertel des EU-Agrarhaushaltes ausmachen. Der neue „Europäische Landwirtschaftsfonds zur Entwicklung des ländlichen Raums“ (ELER) muss daher mit einem Viertel der Gesamtmittel den Großteil der agrarpolitischen Ziele fördern. Dazu zählen auch weiterhin Modernisierung und Steigerung der Produktivität, die vor allem durch Investitionsbeihilfen unterstützt werden können. Diese können in der EU auch weiterhin zur Produktion von Überschüssen führen. Dagegen tragen Maßnahmen zur Förderung von Umwelt- und Landmanagement sowie der ländlichen Entwicklung direkt zu gesamtgesellschaftlichen Zielen bei. Gerade bei der Bewirtschaftung von ökologisch wertvollen Flächen und bei Agrarumweltprogrammen lässt der ELER aber keine echten Anreize zu, sondern beschränkt Zahlungen auf den Ausgleich von Kosten und Ertragseinbußen.

Aus entwicklungspolitischer Sicht ist von besonderer Bedeutung, inwieweit die Reformen zum weiteren Abbau von subventionierten Exporten beitragen. EU-Exporte vor allem von Getreide und Milchpulver zu Preisen unterhalb der Produktionskosten verdrängen insbesondere Kleinbauern in Entwicklungsländern von ihren heimischen Märkten. Die vorhergehenden Reformen hatten vor allem bei Getreide und Rindfleisch zu niedrigeren Exporten aus der EU geführt. Die Prognosen für die nächsten Jahre gehen allerdings beim Getreide von einer Umkehr dieses Trends aus. Sowohl für Weizen als auch für Grobgetreide werden steigende EU-Exporte erwartet. Bei Vollmilchpulver wird mit gleichbleibenden Exporten gerechnet. Die Entkopplung der Zahlungen von der Produktion hat auf die Exporte der EU praktisch keine Auswirkungen. Der prognostizierte Anstieg der Käseexporte aus der EU wird dagegen voraussichtlich kaum Auswirkungen auf Entwicklungsländer haben.

Die Analyse zeigt, dass die GAP auch nach der jüngsten Reform kaum in der Lage sein wird, ausreichend zur Erfüllung breiterer gesellschaftlicher Ziele wie Umweltschutz und ländliche Entwicklung beizutragen. Sie wird auch nicht die Probleme vermeiden, die ein einseitig auf Produktion ausgelegtes Modell in anderen Ländern verursacht.

Entsprechend müssen Änderungen auf unterschiedlichen Ebenen ansetzen, um das Subventionssystem konsequent an gesellschaftlichen Zielen auszurichten:

• Der Einkommenstransfer durch Direktzahlungen ist nur dann zu rechtfertigen, wenn er gleichzeitig beschäftigungs- und sozialpolitischen Zielen dient. Dies kann insbesondere durch gestärkte und neu ausgestaltete Instrumente wie die Bindung der Zahlung an die Beschäftigung erreicht werden. Auf diese Weise lässt sich ein größerer Zusammenhang mit dem Ziel der ländlichen Entwicklung herstellen.
• Der ELER muss vollständig auf die gesellschaftlichen Ziele Umwelt- und Landschaftsschutz, Lebensmittelsicherheit, Tierschutz und Förderung ländlicher Räume konzentriert werden. Öffentliche Subventionen für Modernisierungsinvestitionen sind nicht gerechtfertigt, da sie in der Regel Arbeitskräfte einsparen und Exporte indirekt subventionieren.
• Zur Erreichung der zuvor genannten Ziele, muss die finanzielle Ausstattung des ELER deutlich verbessert werden. Da das EU-Agrarbudget zu sinken droht, müssen entsprechend Mittel umgeschichtet werden, die bisher für Direktzahlungen vorgesehen sind.
• Es muss darauf geachtet werden, dass die Maßnahmen Landwirte in anderen Ländern, vor allem in Entwicklungsländern, nicht unnötig benachteiligen. Auch ein nach den oben skizzierten Kriterien umgestaltetes Subventionssystem kann unter Umständen dazu führen, dass Produkte zu Preisen unterhalb der vollen Produktionskosten exportiert werden. Die EU sollte daher Daten über die durchschnittlichen Produktionskosten veröffentlichen und so einen Vergleich mit den Exportpreisen erleichtern. Darüber hinaus sollte sie bei den exportierenden Unternehmen eine Abgabe erheben, die sicherstellt, dass Produkte nicht zu niedrigeren Preisen ausgeführt werden.
• Anbieter aus anderen Ländern können auch benachteiligt werden, wenn in der EU die Standards für Lebensmittelsicherheit angehoben werden, aber nur Landwirte aus der EU bei der Anpassung daran unterstützt werden. Die EU sollte daher gerade kleinere Exportbetriebe in Entwicklungsländern bei der Anpassung an EU-Standards unterstützen.