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Sieben Gedanken zum internationalen und deutschen Emissionshandel

 

 
 
 
Manuskript eines Vortrags von Christoph Bals bei der Veranstaltung "Flexible Instrumente zur Erreichung des Klimaschutzzieles - Freikauf oder Effizienzgewinn?" (Berlin, 16.10.2000) Bitte beachten Sie auch unsere aktuellen Webseiten zum Thema Emissionshandel!

Erstens: Zweck des Emissionshandel ist effizienter Klimaschutz

Wir dürfen nie aus dem Auge verlieren, um was es eigentlich beim Emissionshandel zu gehen hat: um Klimaschutz. Im wesentlichen gelten unverändert die Vorgaben der verschiedenen Enquete-Kommissionen des Bundestages: Bis 2005 sollten die Industrieländer ihre Treibhausgase um 25 Prozent, bis 2020 um 40 Prozent und bis 2050 um 80 Prozent gegenüber 1990 reduzieren. Natürlich geht es um absolute Reduktionsziele. In welcher Relation diese Ziele zum BSP-Wachstum stehen, ist für das Klimasystem bedeutungslos.

Zweitens: Die Dynamik des Marktes für den Klimaschutz nutzen

Im Instrument des Emissionshandels liegen große Chancen und große Risiken. Es liegt jetzt ganz viel Geld auf dem Tisch. Viele Milliarden könnten schon vor 2012 über den Tisch wandern. Das heißt: Viele Akteure, die nicht am Klimaschutz sondern am Geld verdienen Interesse haben, bekommen sinnliche Augen. Das ist exzellent so. Die großen Aufgaben des internationalen Klimaschutzes werden wir nur in die Tat umsetzen können, wenn ganz viele Akteure aktiv im Sinne des Klimaschutzes werden, gerade auch die, die eigentlich ganz andere Interessen verfolgen. Das gelingt aber nur, wenn die Regeln so gestaltet werden, daß jede der Transaktionen im Rahmen des Emissionshandels tatsächlich dem Klimaschutz zugute kommt. Und zwar nicht nur auf dem Papier, sondern in der Realität. In diesem Zusammenhang sollte auch klar sein, was der Emissionshandel nicht leisten kann. Er wird bei genügend scharfer Zielsetzung durch seinen Fokus auf die kostengünstigsten Maßnahmen der CO2-Reduzierung zwar die Energieeffizienz der Gesellschaft voranpeitschen, aber (bei fehlender Internalisierung der externen Kosten) nicht die Erneuerbaren Energien im erforderlichen Ausmaß fördern. Dazu bedarf es zusätzlicher Fördermaßnahmen.

Drittens: Jetzt eingebaute Schlupflöcher in den Kyoto-Mechanismen drohen langfristigen Bestand zu haben

Ich gehe davon aus, daß derzeit - zwischen Kyoto und Den Haag - das Design für den internationalen Klimaschutz in den kommenden Jahrzehnten gestaltet wird. Ich bin überzeugt: Die Regeln für den Emissionshandel, für Joint Implementation und den Clean Development Mechanismus (CDM) - sie werden im Großen und Ganzen bleiben; sogar unabhängig davon, ob das Kyoto-Protokoll tatsächlich in Kraft tritt oder nicht. (Eine gewagte These, aber ich halte die Wette). Deswegen kämpfen die deutschen und internationalen Nichtregierungsorganisationen mit Gott und Teufel gegen Webefehler in diesen drei Mechanismen - gegen die sogenannten Schlupflöcher.

Viertens: Die Schlupflöcher im einzelnen

Das wohl gewaltigste Schlupfloch könnte die Einbeziehung der Senken - also etwa der Wälder als "Kohlenstoffauffänger" - werden. Dies betrifft generell die Regeln für den Einbezug der Senken ins Protokoll und damit in den Emissionshandel. Und es betrifft insbesondere die Regeln für den projektbasierten Handel in Entwicklungsländern, den CDM. Es hat mich lange Zeit gekostet, dies so deutlich auszudrücken. Denn natürlich wünschen wir uns sehnlich, daß artenreiche Wälder geschützt, erhalten und sogar neu angelegt werden. Aber bei den derzeit diskutierten Regeln sind so große Gefahren für das Klima und auch für artenreiche Wälder, die die Lebensgrundlage für so viele Menschen sind, im Spiel.

A) Die wissenschaftliche Ungewißheit. Oft wird mehr CO2 im Boden als im Holz gespeichert, dies kann durch Bodenbearbeitung teilweise freigesetzt werden. Ja, mehr noch. Die erwartete Temperaturerhöhung durch den globalen Klimawandel wird vermutlich dazu führen, daß viele Wälder, die heute Senken sind, zu CO2-Quellen werden. Bei bis zu 200 Prozent Ungewißheit kann man schlecht einen seriösen Emissionshandel aufbauen.

B) Die Dauerhaftigkeit. Kohlenstoff in Kohle, Öl oder Gas ist – solange sie in sicheren geologischen Lagern ruhen, dauerhaft gespeichert. Aber Wälder können, wie kürzlich in den USA, abbrennen. Sollen dann, wenn die Brände nicht nachweisbar von Menschen gelegt sind, die abgebrannten Wälder trotzdem der CO2-Bilanz gutgeschrieben werden, wie es einige wichtige Länder fordern?

C) Die Wälder sind Lebensraum für zahlreiche Menschen, nicht nur aber insbesondere von indigenen "Völkern". Ist dann damit zu rechnen, daß sich große Konzerne im Rahmen des CDM die Rechte an diesen Wäldern sichern und die entsprechenden Menschen vertreiben oder deren Waldnutzung unterbinden?

D) Im Rahmen des CDM ist sogar bislang die Gefahr nicht gebannt, daß artenreiche Regenwälder abgeholzt und durch schnell wachsende Baumplantagen ersetzt werden und dann die Akteure auch noch CO2-Zertifikate dafür bekommen. Wälder sind mehr als CO2-Senken. Der Klimaschutz darf nicht zu einer Bedrohung für Wälder und darin lebende Menschen werden.

Die anderen zentralen Schlupflöcher will ich schnell erwähnen. Es gilt zu vermeiden, daß im Rahmen des CDM business-as-usual-Projekte, die ohnehin stattfinden, im großen Maßstab Zertifikate erhalten. Im negativen Extremfall könnten fast alle Investitionen in Entwicklungsländern, weil sie wegen des normalen technischen Fortschritts energieeffizienter sind als alte Techniken im entsprechenden Land, Zertifikate erhalten. Neue zusätzliche Technologien würden dann nicht gefördert. In den Entwicklungsländern würde kein zusätzlicher Klimaschutz stattfinden, aber in den Industrieländern müßte viel weniger Klimaschutz gemacht werden, als in Kyoto versprochen. Diesen Etikettenschwindel gilt es zu begrenzen durch eine Kombination von Regeln für Zusätzlichkeit (Additionality), Zulassungskriterien (Eligibility), Festlegung des Referenzszenarios (Baseline) und eine Positivliste für CDM-Projekte, wie sie die EU vorgelegt hat.

Außerdem ist zentral, auf die Haftungsregeln im Rahmen des Emissionshandels zu achten. Im einen Extremfall (Seller Liability) wird der Suchmechanismus des Marktes darauf ausgerichtet, alle CO2-Obligationen (oder Lizenzen), die auf dem Markt sind, egal ob der Verkäufer seriös ist, ob er die notwendige Berichterstattung installiert hat oder mehr verkauft als er verkaufen darf, möglichst kostengünstig aufzukaufen. Im anderen Extremfall (User Liability, oft auch als (Last)-Buyer Liability bezeichnet), sucht der Marktmechanismus gezielt nach seriöser Ware. Jeder Käufer weiß: wenn ich unseriös einkaufe, muß ich damit rechnen, daß mir die gekauften Obligationen entwertet werden. Sofort würden Rating-Agenturen entstehen, die die Seriosität der Verkäufer einschätzen würden. ... (Wenn es - was unwahrscheinlich ist - wirklich starke Sanktionen bei Nichterfüllung der Ziele oder Berichtspflichten gäbe, würde der Punkt an Bedeutung verlieren.).

Es gibt zwei weitere Punkte, die zwar nicht das gesamte System dauerhaft unseriös gestalten würden, aber doch als häßliche Warzen auf der Oberfläche den Ruf des Systems beschädigen würden. Zum einen, wenn im Rahmen des CDM der Export von Atomtechnologien erlaubt würde. Unabhängig davon wie groß man die Gefahr einschätzt, daß dies tatsächlich in großem Ausmaß geschieht - für die Umweltverbände ist es fast unmöglich einen Atomexport-Mechanismus zu begrüßen. Zum anderen die sogenannte Hot Air. Das Problem liegt darin, daß einige Länder (vor allem Rußland und die Ukraine) in Kyoto Ziele erhalten haben, die sie ohne jede Klimaschutzaktivitäten deutlich unterschreiten werden. Das nicht gebrauchte Kontingent an CO2-Obligationen kann dann verkauft werden. Dies beeinträchtigt nicht den Mechanismus und auch nicht das Gesamtziel der Industrieländer, den Treibhausgasausstoß um 5 Prozent zu reduzieren. Aber es schädigt den Ruf des Emissionshandels, wenn - ohne reale Klimaschutzgegenleistung - an die russische Regierung (viele meinen indirekt an die russische Mafia ) Milliarden-Beträge überwiesen werden müssen.

Fünftens: Die deutsche Regierung sollte dauerhaft weder Senken noch Atomkraft in CDM-Projekten akzeptieren

GERMANWATCH fordert deshalb die Bundesregierung auf, noch vor dem Klimagipfel in Den Haag klarzustellen, daß sie für aus Deutschland im Rahmen des CDM getätigte Projekte weder Senken- noch Atomkraftprojekte akzeptieren wird.

Sechstens: Nationaler Emissionshandel in Deutschland braucht Druck oder Anreize

Ich komme zum Handel in Deutschland. Es ist ganz klar, daß es ohne entsprechenden Druck oder Anreize, Zuckerbrot oder Peitsche, keinen ernsthaften nationalen Emissionshandel geben wird. Ohne Anreize kein Handel. In dieser Hinsicht bin ich stark irritiert über den Entwurf (11.09.2000) der Vereinbarung zwischen deutscher Regierung und BDI zum Klimaschutz. "Dabei haben sich die Beteiligten darauf verständigt, die bisherigen einseitigen Erklärungen auf eine gemeinsame Basis zu stellen und damit auch die beiderseitige Verbindlichkeit der Zusagen zu unterstreichen" (S. 2). In dem Papier heißt es: "Die Bundesregierung ist bereit, auf zusätzliches Ordnungsrecht zu verzichten, solange die "Vereinbarung ..." erfolgreich umgesetzt und gemäß Ziffer V gemeinsam weiterentwickelt wird. In diesem Zusammenhang wird sie auf die Einführung eines verbindlichen Energieaudits verzichten. Im Hinblick auf steuerliche Maßnahmen hat die Bundesregierung bereits beim Einstieg in die ökologische Steuerreform die Anstrengungen der Wirtschaft auf Klimavorsorge berücksichtigt. Sie wird sich dafür einsetzen, daß der an der Vereinbarung teilnehmenden Wirtschaft auch bei der Fortentwicklung der ökologischen Steuerreform im internationalen Vergleich keine Wettbewerbsnachteile entstehen und u.a. auch angesichts der ausstehenden europäischen Harmonisierung der Energiebesteuerung die Nettobelastung der Unternehmen einen tragbaren Selbstbehalt nicht übersteigt" (S. 3f). Werden hier Zuckerbrot und Peitsche aus der Hand gegeben? Wie soll den ohne den Anreiz von Öko-Steuer und Ordnungsrecht der Einstieg in ein Emissionshandelsregime geschafft werden? Oder interpretiere ich diese Sätze falsch?

Siebtens: Nationaler Emissionshandel und Ökosteuer können sich gegenseitig unterstützen

Für mich stellt sich derzeit als einziges realistisches Szenario für einen Einstieg in ein deutsches Emissionshandelsregime folgendes Vorgehen dar: Wenn in etwa zwei Jahren vermutlich aus EU-rechtlichen Gründen die Ausnahmeregeln für Unternehmen für die Ökosteuer auslaufen, dann gilt es den Branchen zu sagen: Ihr könnt jetzt entweder die Öko-Steuer akzeptieren oder aber, als Branche (nicht als Einzelunternehmen), in eine nationales Emissionshandelsregime mit absoluten Zielen hineinoptieren. Dieses Vorgehen hat in verschiedener Hinsicht Charme. Zum einen könnte es als Weiterentwicklung der freiwilligen Selbstverpflichtungen fungieren. Zum anderen würden bei diesem Modell Öko-Steuer und Emissionshandel sich gegenseitig stützen, statt diese Modelle gegeneinander auszuspielen. Außerdem sehe ich die große Chance, daß sich ein paralleles Vorgehen in Frankreich, Großbritannien und Deutschland organisieren ließe. Die EU-Komission denkt übrigens, daß auf diesem Weg nicht nur einem europäischen Emissionshandelsregime, sondern auch einer europäischen Ökosteuer zugearbeitet werden könnte.

Das Ziel bei all diesen Überlegungen heißt Klimaschutz. An dessen Umsetzung werden wir Taten und Worte der Akteure messen.
 


zuletzt geändert am 21.12.01