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Luftverkehr und Klima

DISKUSSIONSPAPIER
 
 
 

Manfred Treber

Stand: 21. September 1999
 

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Einführung

Das Flugzeug ist mittlerweile ein Verkehrsträger, der aus dem Alltag der Industriegesellschaften nicht mehr wegzudenken ist. Ein Drittel des Welthandels von Industriegütern (gemessen an ihrem Wert) wird über das Flugzeug abgewickelt. Der Tourismus als bedeutender Wirtschaftszweig ist zunehmend auf den Luftverkehr als Zubringer der Gäste angewiesen. Und auch die Entwicklungszusammenarbeit, wie sie heute durchgeführt wird, wäre kaum ohne Flugzeug denkbar.

Doch die positiven Aspekte des Fliegens haben eine Kehrseite, die sich in den letzten Jahren als immer schwerwiegender darstellt. Denn seit der Verabschiedung des Sonderberichts "Aviation and the Global Atmosphere" des Intergovernmental Panel on Climate Change im April 1999 ist es wissenschaftlich von höchster Ebene autorisiert:

  1. Der Flugverkehr ist der klimaunverträglichste Verkehrsträger. Denn nicht nur die bei der Verbrennung des Flugtreibstoffes Kerosin entstehenden CO2-Emissionen tragen zur Klimaerwärmung bei, sondern auch die Stickoxidemissionen und die Kondensstreifen. Dies führt dazu, daß die Klimawirksamkeit der Flugzeugemissionen zwei- bis viermal höher ist als die der CO2-Emissionen alleine.
  2. Der Luftverkehr weist die höchsten Wachstumsraten auf. Bis 2015 geht man von einem Wachstum der weltweiten Flugverkehrsleistung von 5 Prozent pro Jahr aus, was dazu führt, daß die Flugverkehrsemissionen trotz großen technischen Fortschritts jährlich um 3 Prozent zunehmen werden. Setzt sich diese Entwicklung fort - Sättigungserscheinungen bei der Nachfrage nach Flugverkehrsleistungen sind auf globaler Ebene nicht zu erkennen -, so würde dies dazu führen, daß die Emissionen des Luftverkehrs trotz technischer Fortschritte in der Mitte des nächsten Jahrhunderts beinahe die Größenordnung dessen erreichen, was die Menschen durch ihr gesamtes Tun langfristig maximal in die Atmosphäre ausstoßen können, um das Klimasystem nicht zu verändern. Außer Fliegen könnten wir dann kaum noch Heizen, Autofahren oder industrielle Güter herstellen.
In Europa stellen die Flughäfen den größten Flaschenhals dar, der das weitere Wachstum des Flugverkehrs möglicherweise einschränkt. Aus diesem Grund muß eine Verlagerung von Binnenflügen auf die Schiene nicht unbedingt mit einer Verbesserung der Klimabilanz einhergehen: Wenn die Verlagerung der (oft defizitären) Binnenflüge dazu führen sollte, daß die dabei freiwerdenden "slots" durch andere (weiterreichende) Flüge ersetzt werden, verschlechtert sich die Emissionssituation sogar.

Ein weiteres Spannungsfeld liegt in der Behandlung des (internationalen) Flugverkehrs in Entwicklungsländern. Dabei könnte folgendes Problem auftreten: Wenn wirkungsvolle Maßnahmen fiskalischer Natur auf internationaler Ebene ergriffen werden, die für alle Länder gelten, würden diese vor allem Entwicklungsländer stark treffen. Diese besitzen keine so hohe Kaufkraft für die Nachfrage nach Flugverkehrsleistungen, so daß Maßnahmen (wie die Kerosinbesteuerung), die zu einer Preiserhöhung von Flugreisen führen, vermutlich höhere Wirkungen zeigen.

Aus diesem Grund erscheint es angebracht, bei Maßnahmen, die den internationalen Flugverkehr betreffen, eine Unterscheidung zwischen Flügen zwischen Industrieländern (Annex-I- oder OECD-Länder?) und solchen mit Entwicklungsländern als Start- oder Zielort zu treffen.

Akteure im Luftverkehr

Die Bestimmungen des Luftverkehrs werden größtenteils im internationalen Bereich, vor allem im Rahmen der UN-Sonderorganisation für Zivilluftfahrt (International Civil Aviation Organisation, ICAO) festgelegt. Doch gibt es auf verschiedenen Ebenen weitere Stellschrauben, um den oben beschriebenen Trend nicht Realität werden zu lassen. Einige denkbare Akteure sind hier aufgelistet:
 
ICAO (International Civil Aviation Organisation) kümmert sich um Maßnahmen, um die Treibhausgasemissionen des Flugverkehrs zu beschränken und zu senken (u.a. Aufhebung der Steuerbefreiung des Kerosins). Die Regierungen entsenden in die ICAO zumeist Vertreter aus den Verkehrsministerien, welche kaum Bezug zu Klimaschutzfragen haben.
Klimarahmenkonvention (UN FCCC) soll die Allokation (d.h. die Zuordnung der Verantwortlichkeit) der Emissionen des internationalen Flugverkehrs festlegen. Im UN FCCC-Prozeß sind zumeist die Umweltministerien federführend, welche die Relevanz des Klimaproblems verstanden haben.
International Air Transport Association (IATA - Verband der Fluggesellschaften)  befürchtet nationale Alleingänge, welche, da nicht koordiniert, zu unterschiedlichen Standards führen können. Ansonsten ist die IATA für Klimathemen wenig aufgeschlossen; trotz der hohen Wachstumsraten im Luftverkehr agieren die Fluggesellschaften in einem hochkompetitiven Markt, der für Vorreiter und Alleingänge wenig Raum läßt.
T&E (Transport & Environment; Dachverband europäischer Verkehrs-NRO)  hat mittlerweile bei ICAO Beobachterstatus. T&E koordiniert im Rahmen der UN-Klimaverhandlungen die weltweit in diesem Bereich tätigen NRO.
EU-Ministerrat erwägt Alleingang bei der Aufhebung der Steuerbefreiung des Kerosin, falls die ICAO bis 2001 keine wirkungsvollen Maßnahmen ergreift. Es bleibt abzuwarten, inwiefern dieses Ansinnen des Ministerrates durch die neue EU-Kommissarin de Palacio, die eine ablehnende Haltung zu Maßnahmen im Flugverkehr hat, konterkariert wird.
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) erarbeitet derzeit ein Flughafenkonzept zur Koordinierung der Entwicklung (d.h. des Ausbaus) der deutschen Flughäfen; und ist verantwortlich für den Bundesverkehrswegeplan. Formal spricht sich die Bundesregierung für eine Kerosinbesteuerung im EU-Rahmen aus. Das BMVBW beläßt es bisher jedoch weitgehend beim Aufsagen der Forderung, ohne für die Realisierung zu kämpfen.
Länder sind im Rahmen der Auftragsverwaltung für Flughäfen zuständig (d.h. BMVBW muß formal zustimmen). Sie sprechen sich bei der Abwägung zwischen Wirtschaftlichkeitsaspekten ("Wachstumsmotor Flughafen") und Umweltbelangen (Lärm- und Klimabelastung durch den Flughafen) praktisch immer gegen die Umwelt aus.
Flugzeug-/Triebwerkshersteller (z.B. Airbus, Boeing, SNECMA)  haben Interesse an der forcierten Einführung treibstoffsparender Flugzeuge, da dies ihren Absatz steigert. Einzelne Triebwerkshersteller (z.B. SNECMA) haben sogar Triebwerke entwickelt, die deutlich weniger klimaschädigend sind, jedoch vom Markt aufgrund der Rahmenbedingungen noch nicht nachgefragt werden.
Lufthansa hat eine moderne Flugzeugflotte und somit relativ effizientes Fluggerät. Wegen der Mitgliedschaft in der Star Alliance ist jedoch der Spielraum, sich für klimaschonendere Rahmenbedingungen einzusetzen, eingeschränkt.
Flughäfen stehen in heftigem Wettbewerb untereinander; können durch Erhebung von Abgaben (z.B. Zürich) ökologisch lenkende Instrumente einführen. Aufgrund der Wachstumsraten im Flugverkehr steht in vielen Flughäfen eine Entscheidung über einen Ausbau (oder etwa die Verminderung der Nachtflugeinschränkungen) an. Davon negativ betroffene Anlieger haben dabei keinen Anspruch auf Unterlassung (d.h. Verzicht auf den Ausbau oder Nachtflug), sondern nur auf Schutz (z.B. Einbau von Schallschutzfenstern).

Forderungen an die Politik und die Luftfahrtbranche

Um den Trend bei den Emissionen des Luftverkehrs zu brechen, werden von Germanwatch folgende Forderungen an die Politik wie auch an die Luftfahrtbranche gerichtet (dabei werden zuerst die Forderungen an die Entscheidungsträger vor Ort angeführt, danach diejenigen an die internationale Gemeinschaft):

1. Stopp der direkten und indirekten Subventionierung des Luftverkehrs

Aufgrund der hohen Nachfrage nach Flugreisen ist eine weitere Förderung des Flugverkehrs schon lange nicht mehr notwendig. GERMANWATCH fordert deshalb das Beenden dieser vielfältigen Subventionierung. Darunter fallen die Steuerbefreiung für Kerosin, die Mehrwertsteuerbefreiung für internationale Flüge (was für internationale Eisenbahnreisen nicht gilt), die Subventionierung von Luftfahrtgesellschaften und die Subventionierung von Flughafenerweiterungen und -ausbauten (insbesondere deren Landanbindung per Straße und per Schiene).

2. Umweltkennzeichnung von Flugreisen

Zur Erhöhung der Markttransparenz gegenüber anderen Verkehrsmitteln und zur Aufklärung der Verbraucher sollten beim Buchen von Passagierflügen in Zukunft Informationen über die Klimafolgen (z.B. CO2-Emissionen, Klimawirksamkeit der weiteren Emissionen, aber auch Energieverbrauch) des spezifischen Fluges kommuniziert werden.

3. Nicht-nachhaltige Entwicklungen unterbinden

Spätestens seit der UNCED im Juni 1992 in Rio de Janeiro sehen sich fast alle Regierungen weltweit dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung (Sustainable Development) verpflichtet. Seither haben sich auch zunehmend andere gesellschaftliche Gruppen mit dieser Thematik befaßt. So sprechen sich mittlerweile die meisten Unternehmen und Unternehmensverbände in Industrieländern für eine nachhaltige Entwicklung aus.

Da es bisher trotz vieler Anstrengungen nicht gelang, diesen Begriff positiv zu formulieren, sollte in der Übergangsphase als (operationales) Zwischenziel wenigstens versucht werden, eine Entwicklung zu verhindern, die nicht nachhaltig ist. Angewandt auf den Flugverkehr hieße das, daß die Betroffenen (u.a. die Politik, die Unternehmen ("aviation industry"), die Umwelt- und Verbraucherverbände) einen Konsens darüber herstellen, ab welchem Ausmaß Flugverkehr (von Deutschland ausgehend) nicht mehr nachhaltig ist (das Wissen für eine solche Festlegung ist durch die Verabschiedung des IPCC-Sonderberichts nun vorhanden). Daraus können dann direkt Schlüsse etwa über die Menge der tolerierbaren Flughafen-Ausbauvorhaben gezogen werden.

Ein solches Ergebnis kann vermutlich nur als Resultat eines längeren Mediationsprozesses erzielt werden, bei dem GERMANWATCH nicht die Rolle des Moderators einnehmen, sondern seine Position als teilnehmende Partei darstellen sollte.

4. Selbstverpflichtungen in der Luftfahrtbranche fordern

Darüberhinaus wäre es zu begrüßen, wenn Fluggesellschaften oder Flugzeughersteller im Rahmen einer Selbstverpflichtung (im Sinne von "negotiated agreement") Maßnahmen zur Erhöhung der Energieeffizienz und zur verstärkten (spezifischen) Emissionsverminderung eingingen.

5. Keine Substitution von Binnenflügen durch Langstreckenflüge

Der Zeitvorteil des Flugverkehrs ist bei Binnenflügen oft nur gering. Wenn man die gesamte Reisekette betrachtet (Innenstadt - Flughafentransfer - Einchecken - Flug - Auschecken - Transfer in die Stadt), ist die Bahn oft ähnlich schnell wie das Flugzeug. Beurteilt man nach Verlustzeiten (d.h. nach Zeiten, die man nicht nutzen kann), ist die Bahn oft sogar günstiger als der Flug. Für die Fluggesellschaften sind Binnenflüge zudem nicht sehr gewinnträchtig. Aus diesen Gründen ist mittelfristig mit einer Abnahme der Binnenflüge zwischen großen deutschen Flughäfen zu rechnen.

Falls die Attraktivitätssteigerung des Schienenpersonenfernverkehrs (u.a. durch Hochgeschwindigkeitsverkehr) zu einem Verzicht auf das Angebot von Binnenflügen führt, kann es nicht angehen, daß die freiwerdenden "slots" einfach nur mit Langstreckenflügen gefüllt werden, welche noch klimaschädlicher sind als Kurzstreckenflüge. Dazu müßten sich die Flughäfen Emissionsziele für die absoluten Emissionen der ihnen ausgehenden Flugzeuge setzen.

6. International auf eine langfristig anhaltende Erhöhung des Kerosinpreises drängen

Technischer Fortschritt alleine genügt nicht, um die Problematik der vom Flugverkehr ausgehenden Treibhausgasemissionen zu lösen. Aber ein klares Preissignal - ausgesprochen von der ICAO bzw. von der EU - an die Flugzeuggesellschaften und -hersteller, daß der Kerosinpreis auf Jahre hin berechenbar kontinuerlich ansteigen wird, hilft, die Effizienzpotentiale zu erschließen.

7. Zeitplan für die Allokation der Flugverkehrsemissionen verabschieden

Was den Regelungsrahmen im internationalen Bereich angeht, so sollten sich die Anstrengungen vornehmlich auf die Klimarahmenkonvention richten. Dies zum einen, da sie - im Gegensatz zur ICAO - sehr transparent und offen für Nichtregierungsorganisationen (NRO) ist. Zum anderen tagen die Gremien mindestens zweimal im Jahr, und es gibt jährliche Vertragsstaatenkonferenzen - bei der ICAO findet die nächste (beschlußfassende) Generalversammlung erst wieder im Jahr 2001 statt.

8. Fortschritte bei der Zuordnung der Verantwortlichkeit für die Emissionen des internationalen Flugverkehrs einfordern

Prioritäres Ziel des nächsten Klimagipfels (COP 5) in Bonn im Oktober/November 1999 den Flugverkehr betreffend sollten Fortschritte bei der Allokation (d.h. der Zuordnung der Verantwortlichkeit) der Emissionen des internationalen Flugverkehrs ("emissions from international bunker fuels") sein. Da hierfür bereits Vorschläge ausgearbeitet wurden und den Vertragsstaaten vorliegen, geht es darum, einen Zeitplan zu verabschieden, wann die Entscheidung zur Allokation gefaßt werden soll. Anzustreben wäre eine Beschlußfassung auf COP 6.

9. Kyoto-Korb um Stickoxide und Kondensstreifen erweitern

Nachdem der IPCC-Sonderbericht zu Flugverkehr und Klima vorliegt und die Klimawirksamkeit der Stickoxidemissionen und der Kondensstreifen deutlich aufzeigt, drängt es sich förmlich auf, diese Stoffe auch in das Klimaregime einzubeziehen. Konkret heißt das, daß der bisher sechs Gase umfassende Kyoto-Korb für die 2. Verpflichtungsperiode um diese Stoffe zu erweitern ist. Zu der zu wählenden Methodologie besteht noch großer Forschungsbedarf.

10. Neue Überschallflugzeuge verbieten

Nachdem der IPCC deutlich die - im Vergleich zu normalen Flugzeugen - noch mehrfach klimaschädigendere Wirkung von Überschallflugzeugen dargelegt hat, sollte - am besten auf ICAO-Ebene - ein internationales Übereinkommen getroffen werden, das das Verbot des Einsatzes neuer ziviler Überschallflugzeuge festschreibt. Ein solcher Schritt jetzt würde keine ökonomischen Verlierer haben, da diese Flugzeuge gegenwärtig weder gebaut noch konkret geplant werden. Deshalb dürfte der Widerstand gegen ein solches Abkommen sehr beschränkt sein.
 

Für Ergänzungen und Kritik an diesem Diskussionspapier sind wir dankbar.
 


zuletzt geändert am 23.9.1999