Blockade oder Klimaschutz - Welche Logik setzt sich durch?

Im Folgenden werden die wichtigsten Ergebnisse und strategischen Hintergründe der COP 4 (Vierte Vertragsstaatenkonferenz der UN-Klimarahmenkonvention) in Buenos Aires, 2.-13. November 1998, zusammengefaßt.

Autor: Christoph Bals

Zwei Jahre lang, bis zum Jahr 2000, wird darum gerungen werden, wie die zahlreichen Details des im letzten Jahr beschlossenen Kyoto-Protokolls ausgestaltet werden. Die Einigung auf einen solchen Zeitplan war das zentrale Ergebnis des Klimagipfels in Buenos Aires. Etwa ein Jahr später - also frühestens 2001 - wird sich dann entscheiden, ob die USA und andere wichtige Industrieländer das Kyoto-Protokoll ratifizieren und damit, ob das Protokoll überhaupt inkraft tritt. Erst dann wird man sehen, ob das Kyoto-Protokoll den Einstieg in den Ausstieg aus dem fossilen Zeitalter markieren wird oder aber sich als zahnloser Papiertiger erweist.

Enttäuschend ist, daß sich die Delegierten aus 142 Ländern in Buenos Aires nicht über einen Zeitplan hinaus auf die Verabschiedung einiger grundlegender Prinzipien einigen konnten. Diese hätten Zahl und Größe der möglichen Schlupflöcher des Kyoto-Protokolls eingeschränkt. Bedauerlich auch, daß sich die Verhandelnden mit Müh und Not zu einem "Buenos Aires Aktionsplan", aber nicht zu einem politisch höher zu bewertenden "Buenos Aires Mandat" durchringen konnten.Auch gelang es nicht, sich auf Prioritäten bei der Behandlung der mehr als 150 offenen Fragen zu einigen. Wer nicht weiter weiß, der gründet einen Arbeitskreis: um einen Anreiz- und Sanktionsmechanismus bei Nichterfüllung der völkerrechtlich verbindlichen Klimaschutzziele zu erarbeiten, wurde eine Arbeitsgruppe eingesetzt. Das war einer der größten Fortschritte seit Kyoto: zumindest im Prinzip wurde die Notwendigkeit eines solchen Mechanismus allgemein anerkannt wurde. Es war nicht zuletzt der konzeptionslosen, unentschlossenen und unerfahrenen Konferenzleitung durch die argentinische Präsidentschaft zuzuschreiben, daß auf diesem Klimagipfel nur Minimalziele erreicht wurden.

Eigentlich hätte in Argentinien auch bewertet werden sollen, inwieweit Konvention und Kyoto-Abkommen genügen, um großen Schaden für Mensch und Natur abzuwehren. Das Urteil der Wissenschaft ist eindeutig. "Das Abkommen kann nur ein Einstieg sein. Die Industrieländer müssen in Zukunft weit mehr tun als in Kyoto beschlossen, die Schwellenländer müssen in absehbarer Zukunft zumindest das Wachstum ihrer Emissionen begrenzen." Doch zur Einsicht in diese Notwendigkeiten waren auf dem Klimagipfel politisch weder die Industrie- noch die Schwellenländer bereit. Der terminierte Auftrag der Konvention wurde nach tagelangen Diskussionen ohne Ergebnis verschoben - oder gar aufgehoben.

Fossile Logik gegen die Zukunftslogik

An diesem Punkt setzt die Logik der verschiedenen fossilen Lobbyverbände ein. Sie starteten vor allem in den USA eine großangelegte Kampagne, mit dem Tenor, ein globales Problem brauche eine globale Lösung. Die USA dürften - so hieß es - kein Protokoll zulassen, das nicht auch Verpflichtungen für Entwicklungsländer beinhalte. Das Ziel dieser Kampagne läßt sich in Strategiepapieren der industriellen Anti-Klimaschutz-Lobby Global Climate Coalition nachlesen: Die Entwicklungsländer werden auf einen solchen offensichtlichen Bruch des Berliner Mandates empört reagieren und - so die Hoffnung - dem Kyoto-Protokoll nicht zustimmen und den ganzen Verhandlungsprozeß lahmlegen. Zugleich kommt die fossile Lobby mit dieser Forderung scheinbar - sie fordert ja offiziell sogar zusätzlichen Klimaschutz in Entwicklungsländern - aus der undankbaren Rolle heraus, immer nur 'nein, nein, nein' zu Klimaschutz zu sagen.

Am 25. Juli 1997 kam der erste große Erfolg der Strategie. Der republikanisch dominierte Senat forderte einstimmig - die Abstimmung ging 95 zu 0 aus -, die USA dürften kein Klimaabkommen unterzeichnen, ehe es spezifische neue aussagekräftige Verpflichtungen für Entwicklungsländer beinhalte. Die US-Regierung unter Präsident Bill Clinton übernahm die Forderung des Senats, allerdings mit einer wichtigen Einschränkung: nicht alle Entwicklungsländer, sondern nur "Schlüssel-Entwicklungsländer" sollen aussagekräftige Verpflichtungen ablegen. Das aber versuchte etwa der Chef des Exxon/ESSO-Konzerns, Lee Raymond, der in den USA nicht müde wird, eine globale Antwort auf das Klimaproblem zu fordern, zu verhindern. Er reiste kurz vor Kyoto nach China und beschwor die Entwicklungsländer, keine schärferen Klimaverpflichtungen zu akzeptieren, da dies ihre Wirtschaft strangulieren würde.

Wochen später, in der entscheidenden Verhandlungsnacht in Kyoto, wäre das Abkommen beinahe an diesem Punkt geplatzt. Die Verhandlungen mußten mitten in der Nacht unterbrochen werden. Dann der Durchbruch: Keine Verpflichtungen für Entwicklungsländer, auch nicht die Möglichkeit freiwilliger, aber dann verpflichtender Treibhausgasbegrenzungsziele für Entwicklungsländer im Kyoto-Protokoll. Die USA hatten nachgegeben. Das Kyoto-Protokoll wurde verabschiedet. Bei der fossilen Lobby der USA, wenige Stunden zuvor angesichts des Verhandlungsstillstandes noch in Jubellaune, kehrte Katerstimmung ein.

Zugleich aber erhielten die USA de facto ein Vetorecht gegen das Inkraftkommen des Kyoto-Protokolls. Wenn die USA - als wichtigster Emittent und ökonomischer Konkurrent - nicht ratifizieren, werden auch die Parlamente anderer wichtiger Industrieländer dem Protokoll nicht zustimmen. Damit würde das Kyoto-Abkommen nicht in Kraft treten. Aber die USA machen ihre Ratifizierung nach wie vor von Verpflichtungserklärungen zentraler Entwicklungsländer abhängig.

Die Schachzüge der 'heimlichen Agenda' der Konferenz in Buenos Aires verfolgten entweder das Ziel, Auswege aus dieser Zwickmühle zu suchen oder diese zuzubauen. Auf der einen Seite die Logik der fossilen US-Lobby:

• Erstens durch den Konflikt zwischen Industrie- und Entwicklungsländern den Verhandlungsprozeß verlangsamen. Dies gelang zu einem guten Teil.
• Zweitens die wichtigsten Entwicklungsländer davon abhalten, irgendwelche Verpflichtungen einzugehen. Der Erfolg dieser Strategie war vielleicht das besorgniserregendste Ergebnis von Buenos Aires. Vor allem Indien und China kooperierten eng mit den ölexportierenden Ländern (OPEC), um die Diskussion über Verpflichtungen der Entwicklungsländer zu blockieren. Ihre Forderung, zunächst müßten weltweit gleiche Pro-Kopf-Rechte auf Treibhausgasausstoß festgelegt werden, ist zwar inhaltlich nicht unplausibel, aber politisch für die USA völlig unakzeptabel. Wer meint, solche Langfristziele kurzfristig als Bedingung für weiteren Fortschritt in die Debatte einführen zu können, blockiert den Prozeß. Sinnvoll hingegen ist es in einem ersten Schritt, zunächst einmal auf eine präzise Definition des in Artikel zwei der Klima-Rahmenkonvention festgelegten Handlungszieles zu drängen: welche Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre sind ungefährlich, ab wann wird es gefährlich? Auf dieser Basis wäre dann in den nächsten Jahren die Diskussion um eine Aufteilung der Emissionsverpflichtungen zu führen. Dabei müssen die Pro-Kopf-Emissionen ebenso wie technologische Leistungsfähigkeit und Effizienzargumente eine Rolle spielen.
• Drittes Handlungsziel der fossilen Logik ist der Versuch, die Ratifizierung in den USA und damit letztlich das Inkrafttreten des Abkommens verhindern.

Die Zukunftslogik

Darüber hinaus kann die Zukunftslogik an Fahrt gewinnen, wenn es gelingt, den Dialog über Verpflichtungen mit den Entwicklungsländern auf die Ausnutzung der großen No-Regret-Potentiale dieser Länder zu konzentrieren. Beispiel: die Dämmung gegen Wärme und Kälte der so gut wie nicht isolierten Häuser in Buenos Aires würde sich schon nach etwa 2 Jahren finanziell amortisieren. Sie würde den CO2-Ausstoß reduzieren. Und ganz nebenbei würde sie dem Namen der Stadt Ehre machen und die Luftqualität verbessern.

Ein möglicher Weg aus der Zwickmühle wäre: die Industrieländer müssen bis zum Jahr 2005 erheblichen Fortschritt ihrer Klimaschutzmaßnahmen im eigenen Land demonstrieren. Parallel kann mit Schwellenländern über künftige (freiwillige) Begrenzungs-Verpflichtungen verhandelt werden. Schwerpunkt dieser Verpflichtungen muß die Aktivierung des großen No-Regret-Potentials sein, an dessen Erschließung sich die Industrieländer aktiv beteiligen müssen. Diese treten zudem erst in Kraft, wenn tatsächlich die Industrieländer die für sie gesteckten Ziele bis zum Jahr 2005 erreichen. So könnte die Strategie der fossilen Lobby zum Bumerang für diese werden. Statt Klimaschutz in Industrie- und Entwicklungsländern zu verhindern, hätten sie ungewollt mitgeholfen, daß in Nord und Süd die Anstrengungen für das Klima verstärkt werden.

Zugleich sollte viel Kraft in die effiziente Ausgestaltung der drei Möglichkeiten des Emissionshandels - seine Klimaschutzziele aus Kostengründen teilweise in anderen Ländern zu erfüllen - gesetzt werden. (Bei diesen drei Möglichkeiten des Emissionshandels handelt es sich um Emissions Trading, Clean Development Mechanism (CDM) und Joint Implementation (JI). Nähere Erläuterungen zu diesen auch als Kyoto-Mechanismen bezeichneten Mechanismen finden sich im Briefing Paper "Klimaschutz vor Buenos Aires"). Chancen und Risiken dieses Ansatzes sind groß. Die große Chance bei diesem Ansatz: Klimaschutz wird kostengünstiger. Alle Akteuere, die echte Emissionsreduktionen handeln, haben auch ein Interesse an Sanktionen gegen schwarze Schafe unter den beteiligten Staaten und Unternehmen. Denn deren Fehlverhalten würde zu einer Inflation der neuen Währung "CO2-Tonnen" führen.

Andererseits gibt es verschiedene mögliche Schlupflöcher, wenn die drei Kyoto-Mechanismen im Detail nicht sauber ausgestaltet werden. Neben der viel diskutierten 'heißen Luft' osteuropäischer Staaten, der möglichen unseriösen Ausgestaltung der Einbeziehung von Land- und Bodennutzung sowie Abgrenzungsproblemen beim CDM rückte in Buenos Aires ein weiteres Schlupfloch in das Zentrum der Debatten einiger Informationsveranstaltungen im Rahmen der Konferenz.

Das Atomschlupfloch

Hintergrund des Versuchs, Atomkraftwerke als mögliche CDM-Projekte anzupreisen, ist die ökonomische Situation der Atomkraftbetreiber. In zunehmend liberalisierten Märkten fallen die Strompreise in vielen Regionen der Welt derart, daß neue Kernkraftwerke nicht mehr rentabel zu bauen sind. Deshalb suchen die Betreiber nach neuen ökonomischen Anreizen für die Kernkraft. Wer aber ernsthaft versucht, Atomkraft als Möglichkeit des Klimaschutzes im Rahmen der Kyoto-Mechanismen zuzulassen, zerstört diese Instrumente politisch, bevor sie begonnen haben Wirkung zu zeigen.

Offener Wettstreit zwischen den zwei Logiken

Bis zum Jahr 2000 wird um die mehr als 160 noch offenen Details des Kyoto-Protokolls gerungen werden. Und bei jedem einzelnen Punkt stellt sich immer wieder die Frage: wird dadurch die fossile Logik oder aber die Zukunftslogik unterstützt? Bis zum Jahr 2001 oder 2002 wird man dann sehen, ob die Waagschale gegen oder für das Inkrafttreten des Kyoto-Abkommens sinkt. Noch ist alles offen.

Um einen Erfolg des weiteren Verhandlungsprozesses wahrscheinlicher zu machen, wären folgende Schritte dringlich:

1. Die EU sollte in den nächsten Monaten eine Initiative von Staaten starten, um einen wirkungsvollen Klimaschutz und eine schnelle Ratifizierung des Kyoto-Abkommens voranzutreiben.
2. Zentral ist, daß sich die daran beteiligten Industriestaaten dazu verpflichten, sofort mit wirkungsvollen Klimaschutzmaßnahmen im eigenen Land zu beginnen.
3. Diese Staaten sollten Vorschläge für einige zentrale Prinzipien vorlegen, die die ökologische Effektivität und ökonomische Effizienz der drei Kyoto-Mechanismen sichern, um diese möglichst beim Klimagipfel im nächsten Jahr zu verabschieden.
4. Diese Staaten sollten außerdem bilaterale Verhandlungen mit Rußland und der Ukraine aufnehmen, um das Problem des Verkaufs der 'heißen Luft' zu minimieren. Ziel ist, daß diese beiden Staaten - auch in wohlverstandenem Eigeninteresse - Emissionsreduktionseinheiten nur oder zumindest vorrangig gegen die Durchführung entsprechender Klimaschutzaktivitäten aus anderen Staaten verkaufen.
5. Gemeinsam mit zentralen Schwellenländern sollten diese Staaten eine gemeinsame Initiative starten, um das große No-Regret-Potential in diesen Schwellenländern zu aktivieren.